Auditorías/inspecciones de Seguridad Vial, una promesa incumplida

*Por Gregory Speier, ingeniero civil, especialista en Seguridad Vial, gspeier@yahoo.com y Jaime Campos Canesa, ingeniero civil, especialista en Seguridad Vial, jaimecampos82@hotmail.com.

Cuando las técnicas de Auditorías de Seguridad Vial (ASV) e Inspecciones de Seguridad Vial (ISV) se introdujeron en el Reino Unido y otros hacia fines del siglo pasado, muchos vieron esto como una herramienta potencial muy prometedora que sería de mucha ayuda para mejorar la seguridad de las carreteras de los países en desarrollo. Hoy, más de 20 años después, esa promesa aún no se cumple.

En el siguiente trabajo, se consideraron las normas nacionales y materiales asociados de 17 países; se detallan algunas razones de por qué no se han implementado ampliamente y ofrece recomendaciones para superar estos motivos. El artículo se estructura en siete secciones:
Terminología.
ASV/ISV, una breve aclaración de estas técnicas.
Razones por las cuales algunos se resisten a la implementación.
Necesidades de formación.
Relación siniestralidad con las ASV e ISV.
Evaluación de riesgos.
Costo-beneficio.
Se mencionan 16 recomendaciones con la espera de superar las resistencias y las dificultades que se encuentran actualmente al intentar implementar las ASV/ISV. Estas deben ser entendidas por todos los que intentan convencer a los gobiernos y otros a hacer de las ASV/ISV parte de los programas de seguridad vial.
1. TERMINOLOGÍA
MANDANTE: Autoridad vial, departamento de vialidad, concesionario.
ASV: Proceso sistemático formal para identificar preocupaciones de inseguridad en un proyecto de diseño.
ISV: Un proceso para identificar preocupaciones de seguridad en una vía existente.
EQUIPO AUDITOR O INSPECTOR: Equipo calificado e independiente que realiza una ASV o ISV.
EQUIPO DISEÑADOR: Equipo que proporciona servicios de diseño a un mandante.
PERSONAL DE OPERACIONES: Responsable de las operaciones y/o mantenimiento de una carretera.
BREVE DE ASV/ISV: Información proporcionada al equipo auditor/inspector al inicio de una ASV/ISV.
CONTRAMEDIDAS: Acciones para mejorar la seguridad.
USUARIO: Peatones, ciclistas, usuarios vulnerables, personas que transportan cargas o empujan carros, automovilistas, automóviles, camiones, autobuses y otras transeúntes.
LISTA DE CHEQUEO: Ayuda de memoria al equipo auditor/inspector para considerar los temas relevantes.
2. ASV/ISV
Existe un acuerdo general en la literatura disponible que los ASV/ISV:
1. Son exámenes formales.
2. Son realizados por un equipo independiente de personal calificado.
3. Se realizan para identificar las preocupaciones de seguridad vial y para proponer contramedidas conceptuales.
4. Requieren una respuesta formal final del mandante.
Para algunos, una ASV es un procedimiento formal para evaluar y modificar de manera independiente nuevas carreteras o el mejoramiento de éstas. Una ASV identifica sistemáticamente los problemas de seguridad y proporciona recomendaciones conceptuales para remediar (mitigar) esos problemas (1).
Algunas entidades definen una ISV como una herramienta preventiva para detectar problemas de seguridad de las carreteras. Son llevados a cabo por equipos de expertos formados en seguridad vial. Los peligros de la carretera y las inquietudes de seguridad detectados durante esta actividad se describen en un informe escrito, para el cual se requiere una respuesta formal por parte de la autoridad vial pertinente (2).
Se hace una distinción en la literatura usando el término ASV para proyectos nuevos e ISV para vías existentes.
Una ASV puede ser beneficiosa dentro o cerca de la finalización de las siguientes etapas:
Etapa de planificación.
Etapa de diseño preliminar.
Etapa de diseño detallado.
Etapa de construcción.
Además, algunas entidades realizarán una ASV después de 1 a 5 años de la finalización de la construcción.
Las ASV están relacionadas con el diseño y consideran un proyecto por parte de un equipo diseñador. El proceso abarca la selección de un equipo auditor, proporcionando a ese la información esencial en forma de un Breve que incluye antecedentes pertinentes e información de diseño, la realización de la auditoría y la preparación del informe de la auditoría. Una vez que se finaliza el informe, el equipo de diseño propondrá acciones correctivas o contramedidas al mandante quien a su vez puede acordar, proponer otras acciones, optar por retrasar la implementación de éstas o simplemente puede decidir no realizar cambios (Ver Figura 1).
Las ISV consideran carreteras existentes y redes o infraestructura de transporte que probablemente fueron diseñadas por varios equipos de diseño y que pueden haber sido modificadas. Pueden ser administrados por un Equipo de Operaciones o Mantenimiento y el Breve puede incluir las ASV realizadas anteriormente, planos de construcción, historial de siniestros y problemas operativos, si están disponibles (Ver Figura 2).
Es clave para una exitosa ASV/ISV contar con un breve de ASV/ISV preparado por el mandante y el equipo de diseño o personal de operaciones que entienden el propósito de la ASV/ISV y que están dispuestos a considerar las recomendaciones eventuales.
En resumen, una ASV/ISV es una evaluación de cómo una infraestructura de una carretera futura o existente (según se evalúa durante el revisión de los planes de diseño y/u observada durante la auditoría o inspección) interactuará física y visualmente con todos los usuarios, sin tener en cuenta el cumplimiento o incumplimiento por parte de estos de las normas y regulaciones pertinentes, y las preocupaciones de seguridad que pueda generar esa interacción.
Aunque gran parte del trabajo de una ASV se realizará en la oficina, en la mayoría de los casos, una ASV requerirá que el equipo auditor examine en terreno el uso del suelo y la forma en que los usuarios realmente utilizan la infraestructura existente y así comprender mejor los riesgos potenciales involucrados en la futura obra. La pre-apertura, zonas de trabajo y revisiones posteriores a la construcción requerirán auditorías diurnas y nocturnas. A menudo será beneficioso auditar en condiciones saturadas y no saturadas.

 

3. Razones por las cuales las ASV/ISV no son universalmente empleadas
a. El término AUDITORÍA podría tener connotaciones negativas.
El término “Auditoría” a menudo se asocia con un chequeo de acciones ilegales y algunos administradores pueden dudar en usar la técnica.
Recomendación 1: Es esencial incluir una declaración clara que esta técnica tiene como objetivo mejorar la seguridad vial. Esto debe quedar claro en los TdR y el contrato con el equipo auditor. Y debe indicarse claramente en cada informe y en la Respuesta Final Formal.
b. Incertidumbre sobre la idoneidad y función de las Listas de Chequeo.
Prácticamente todos los manuales o guías exigen el uso de listas de chequeo en las ASV/ISV para tener una cobertura razonablemente completa y sistemática de posibles problemas de seguridad.
Las listas deben ser preparadas por auditores experimentados considerando listas de chequeo preparadas por otros auditores. Desafortunadamente, alguna listas se centran en el cumplimiento de los estándares y normas y estos tipos de listas no deben utilizarse.
El auditor más veterano necesitará estas ayudas para la memoria, lo que también ayudarán a organizar la revisión y el informe. Las listas de chequeo son una herramienta. Como tal, no son entregadas con el informe.
Recomendación 2: Los TdR deben solicitar que todo oferente envíe para su aprobación las listas de chequeo que utilizarán durante la ASV/ISV.
c. Describir los hallazgos como “Errores/deficiencias/problemas” puede no fomentar acciones correctivas.
Los ingenieros y técnicos son formados para cumplir con las normas. Si un proyecto como una represa no cumple se observaran “Errores / deficiencias / problemas” y estas tienen que ser corregidas. Se pueden aplicar sanciones legales por permitir que se construya una estructura con “ERRORES”.
La seguridad vial no es una ciencia precisa. Un proyecto podría cumplir completamente con las normas y seguir siendo inseguro. En cambio, un proyecto puede no cumplir con los estándares y seguir siendo relativamente “seguro”.
Por lo tanto, el uso de palabras como “Errores” o “Deficiencias” en un informe puede llevar a pensar que cada hallazgo debe ser corregido. Ese no es el caso. Los diseñadores pueden sentirse ofendidos por términos duros como error o deficiencia. Cuando un hallazgo se describe como una “preocupación” el comentario no es tan ofensivo.
Cada preocupación debe describir cuál y por qué se comenta. El informe debe indicar quiénes resultarán heridos o muertos y cómo sucederá esto. De encontrar una preocupación particularmente severa, el mandante debe ser notificado inmediatamente.
Recomendación 3: Los hallazgos siempre deben identificarse en términos no ofensivos. Esto permitirá una resolución amistosa y un mejor trabajo en equipo al desarrollar el informe final.
d. No es necesario implementar todas las recomendaciones.
Los mandantes pueden temer que cada acción recomendada debe cumplirse sin considerar el costo o las complicaciones administrativas. Si bien todas las acciones correctivas propuestas deben considerarse, esto no significa que todas deban implementarse. La decisión final de implementar, diferir, responder de manera diferente depende del mandante. Estas decisiones se documentan en la respuesta formal final.
Recomendación 4: Los TdR deben aclarar que el mandante tomará las decisiones finales.
Confidencialidad de los Informes
Los mandantes, personal de diseño y personal de operaciones pueden temer que los informes finales se usen en su contra, ya sea formal o informalmente, y que se les pueda culpar por las situaciones inseguras.
Recomendación 5: La confidencialidad se debe enfatizar a lo largo del procedimiento, en los TdR y en los documentos del contrato.
e. Temor a que las acciones correctivas puedan retrasar la programación del proyecto.
Las preocupaciones identificadas durante las etapas de planificación, diseño preliminar y diseño definitivo normalmente deben poder abordarse en tiempo corto. Algunas contramedidas pueden causar un retraso más significativo en el avance del programa hacia la etapa de construcción y, en algunos casos, pueden resultar en un aumento en los costos de diseño.
Recomendación 6: La alta dirección debe declarar oficialmente su disposición a aceptar retrasos en los proyectos y/o costos de diseño adicionales. Sin una declaración clara en este sentido, los equipos de diseño pueden dudar en implementar las contramedidas necesarias.
Las preocupaciones e inquietudes identificadas durante la fase de construcción normalmente requerirán una orden de modificación o una revisión del programa o plan. Aunque no siempre es el caso, puede resultar un aumento de costos.
f. El costo de una ASV o ISV.
La bibliografía comenta costos de 15.000 dólares o menos para proyectos pequeños o simples y de 30.000 dólares para proyectos grandes. El costo de una ISV puede variar de 50 dólares a 400 dólares por kilómetro más gastos de viaje. Las ISV podrán encontrar que algunas señales o demarcaciones no son visibles durante la noche, que la fricción del pavimento no sea adecuada o que los límites de velocidad pueden ser muy bajos. Estos hallazgos deben hacerse en base a las opiniones colectivas del equipo inspector. Estudios de velocidad, lecturas de retrorreflectómetro y mediciones de fricción no son parte de una ISV.
Normalmente, los equipos deben usar cámaras de video disponibles de costo moderado, un nivel, safe-speed indicator y huinchas de medición.
Recomendación 7: Los TdR no deben requerir equipos o estudios especializados. Si la inspección identifica inquietudes basadas en evaluaciones visuales, el Mandante podrá encargar estudios más detallados.
Las recomendaciones del equipo auditor o inspector deben ser conceptuales, ya que las contramedidas detalladas aumentarán el costo del servicio. Normalmente los equipos de diseño/operaciones preparan soluciones y estimaciones de costos detallados y basados de las contramedidas sugeridas por el equipo auditor o inspector.
Recomendación 8: Los TdR deben indicar claramente que los informes deben limitarse a contramedidas conceptuales.
g. Arreglar la preocupación y el procedimiento que resultó en esa preocupación.
En muchos casos, será igual o incluso más importante arreglar el procedimiento que solucionar la preocupación.
Recomendación 9: Resolver una preocupación que reaparecerá en un período corto de tiempo no es la solución completa, es un parche.
Durante una ISV, algunas preocupaciones pueden ser evidentes en varios lugares. Por ejemplo, árboles grandes cerca de la carretera, vegetación que limita visibilidad, postes de señales que no son colapsables o similar. Normalmente no sería beneficioso enumerar cada una de las situaciones, sino más bien, un simple comentario y una simple contramedida deberían ser suficientes.
h. Las ASV/ISV se confunden con revisiones de cumplimiento de estándares.
Se acuerda a nivel internacional que una ASV no es una verificación de cumplimiento de estándares.
Recomendación 10: Los TdR para seleccionar un equipo auditor/inspector deben indicar claramente que los estándares no deben considerarse al determinar si el diseño es seguro o no.
Recomendación 11: Cada informe ASV/ISV debe aclarar, ¿Será seguro el proyecto? ¿Y cuáles son las preocupaciones? ¿Es segura la carretera? ¿Y cuáles son las preocupaciones?
i. Certificación de Formación y Documentación de Experiencia.
Los mandantes deben solicitar que cada oferta incluya copias de los certificados de formación o declaraciones de experiencia de los miembros del equipo. Conviene confirmar la validez. También es útil solicitar una lista de la experiencia y cartas de confirmación de los mandantes de los proyectos en los que el individuo afirma haber trabajado.
Recomendación 12: Todos los certificados de formación y documentación de la experiencia deben ser validados.
Recomendación 13: Las organizaciones nacionales de seguridad vial y las instituciones viales deben mantener una lista de auditores/inspectores calificados en base a la experiencia y las ASV/ISV realizadas.
4. Formación
En muchos casos, los posibles auditores e inspectores tendrán experiencia en carreteras, su diseño, construcción y mantenimiento, análisis de siniestros de tránsito y similares. Como tales, tenderán a buscar el cumplimiento con las normas existentes. La formación en ASV/ISV debe romper ese paradigma y hacer que los auditores miren más allá de los estándares de diseño.
Recomendación 14: La formación debe hacer hincapié en que el cumplimiento de las normas y estándares no garantiza una vía segura.
Recomendación 15: La formación debe aclarar la necesidad de considerar a todos los usuarios.
Recomendación 16: Todos los cursos de formación deben mostrar cómo usar una lista de chequeo para asegurarse de que se consideren todos los factores relevantes.
Hay poco acuerdo en cuanto a la duración ideal de los cursos de formación y los beneficios relativos de los cursos en línea en comparación con cursos presenciales. En aquellos países donde no se conocen los conceptos básicos de seguridad vial, puede ser necesario considerar cursos de 40 y hasta 120 horas.
¿Qué temas deberían tratarse en un curso de formación de ASV/ISV?
Toda la formación debe aclarar el propósito y la metodología de las ASV/ISV.
Las carreteras deben guiar primero a todos los usuarios de forma segura y clara, y definir la ruta que cada uno debe usar. Esto se hace en todos los casos mediante una clara visibilidad de la carretera y sus elementos. El trazado correcto se hace más evidente mediante la señalización vertical y horizontal. En consecuencia, los principios de señalización vertical y horizontal deben ser cubiertos en cada curso.
Las carreteras deben segregar a los usuarios entre sí y definir el espacio que utilizará cada uno de ellos. Esto se realiza en parte mediante la señalización horizontal, que en muchos casos debe complementarse con la señalización vertical. Donde sea necesario, las barreras de seguridad vial se utilizan para una favorable segregación. Los fundamentos deben ser cubiertos en cada curso.
Las carreteras no deben presentar objetos o peligros dentro de la zona despejada. Si tales elementos no pueden eliminarse, ni alejarse de la calzada, ni se pueden hacer colapsables, entonces deben ser escudadas con las barreras apropiadas. Como mínimo, deben estar claramente demarcados. Estos conceptos deben ser explicados en cada curso.
Las carreteras deben proporcionar una superficie adecuada en términos de coeficiente de fricción para que sean seguras a velocidades de operación normales en condiciones tanto secas como húmedas. Las deformaciones del pavimento también contribuirán a operaciones inseguras y dichos aspectos deben ser cubiertos en cada curso.
5. Uso de estadísticas de siniestralidad
Datos de siniestralidad de calidad pueden ser útiles durante una ASV/ISV y deben considerarse durante la auditoría o inspección. Sin embargo, no son esenciales.
Recomendación 17: Si las bases de datos de siniestralidad no son muy confiables o completas, se debe hacer todo lo posible para mejorarlas, sin embargo, esto nunca debe ser un enfoque o labor durante la inspección o auditoría.
6. El tema del Riesgo, una conjetura imprecisa
Algunas de las guías disponibles en la actualidad requieren que los equipos auditores calculen el riesgo de cada preocupación. El riesgo puede considerarse como una función de la frecuencia de exposición, la probabilidad de ocurrencia, la severidad de las consecuencias.
Riesgo = f(Frecuencia*probabilidad*severidad)
La frecuencia o exposición es una función del volumen. La probabilidad es una función de la preparación de los usuarios. La severidad es función de la resistencia al impacto de los vehículos, las barreras en las carreteras, la señalización y sistemas de iluminación colapsables, y la velocidad a la que ocurre cada evento y el uso de dispositivos de seguridad activa. Sin duda, otras variaciones como el clima y las condiciones de iluminación afectarán el riesgo.
Dado el número de variables y la relativa falta de precisión de cada uno, muchos auditores/inspectores experimentados dudan en asignar mucho valor a estos cálculos.
Recomendación 18: Los términos de referencia deben indicar claramente que el análisis de riesgo será responsabilidad del mandante.
7. Consideraciones de Costo/Beneficio
Se han informado relaciones de costo-beneficio de más de 30:1 para ASV y 16:1 para ISV.

NOTAS:
(1): New Roads and Schemes: Road Safety Audit, African Development Bank Group, July 2014.
(2): Road Safety Inspection: Best practice and Implementation Plan, Ripcord-iSerest, December 2007.