La implementación del transantiago desde la movilidad cotidiana urbana

El 10 de febrero de 2007, Transantiago se convirtió en el nuevo sistema de transporte urbano para la ciudad de Santiago de Chile. Éste se centró en aumentar la eficiencia de la caótica pero funcional red de micros de ese entonces. Antes de su implementación, existía un consenso sobre la necesidad de mejorar el sistema de buses, y tanto técnicos como expertos eran optimistas sobre el destino del plan, ya que aparentaba ser una forma eficiente y creativa para modificar todo el sistema de transporte público de la ciudad sin la necesidad de subsidios. Sin embargo, al año de su implementación, el sistema aún estaba lejos de ser un éxito y sus consecuencias sociales, económicas, financieras y políticas fueron importantes temas de discusión. A tal punto que el Congreso Nacional inició una investigación para determinar las causas, mediatas e inmediatas, que motivaron la fallida implementación.

 
El real impacto y las consecuencias del Transantiago están aún por ser estudiadas, ya que las causas de su malograda implementación son múltiples y complejas. En este contexto, el objetivo de este artículo no es evaluar el plan en sí, sino utilizar su implementación para examinarlo desde una mirada de la movilidad cotidiana de las personas. Por medio del análisis de los planes, diseño y decisiones tomadas previamente, se brindarán los elementos claves que no estuvieron presentes en su concepción y explorar los problemas, indicando que éstos se deben a una deficiencia conceptual que adopta un enfoque parcial o incompleto sobre la movilidad y la ciudad.

PROBLEMAS DE TRANSPORTE
Según la encuesta de Origen y Destino llevada a cabo en 1991 y 2001, en la ciudad se efectuaban 16 millones de viajes diarios, de los cuales 10 millones eran motorizados. Según la Secretaría de Planificación del Transporte (SECTRA), parte importante del aumento de viajes en esta década se debieron al aumento de viajes realizados en automóvil, mientras que los desplazamientos en bus disminuyeron.
En 2004, el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones (MOPTT) indicó que el sistema tenía un gran número de colectivos recorriendo la ciudad, muchos de los cuales circulaban por las mismas avenidas, creando gran saturación de buses con menos del 50% de asientos ocupados durante las horas valle. Además, esta cantidad de buses recorriendo las mismas rutas producía competencia entre choferes por conseguir pasajeros, causando graves accidentes.
En general, el índice de satisfacción de este servicio estaba entre los peores evaluados del país. Hacia el 2000, tanto ciudadanos como políticos, expertos y responsables de formulación de políticas consideraban que el sistema de transporte público necesitaba una mejora urgente en la calidad de su servicio.

EL PLAN TRANSANTIAGO
En el 2003 se anunció la completa reestructuración del transporte público terrestre. El objetivo del proyecto era mejorar significativamente la calidad del transporte público a través de la reducción de los tiempos de viaje y agentes contaminantes, convirtiendo al sistema en un elemento atractivo y eficiente. Diseñada para modernizar el transporte público, esta iniciativa público-privada también se presentó como una gran oportunidad de negocio para las compañías nacionales e internacionales del rubro de autobuses y de gestión de infraestructuras.
Paralelamente, en 2001 el Gobierno anunció la extensión del Metro de Santiago doblando su cobertura a 90 kilómetros y, de manera simultánea, comenzaron los trabajos de tres proyectos de autopistas urbanas de gran envergadura con el objetivo de construir una red de autopistas privadas de 210 km de extensión.
Este nuevo plan involucró una completa reestructuración de la red de transporte público, así como la coordinación de operaciones con el Metro de Santiago a través de una tarifa de viaje integrada; la instalación de un sistema de pago automático y cobro centralizado; la modernización de las estructuras de prestación de servicios de las compañías; nuevas formas de administración; construcción de infraestructura especializada y la promoción del profesionalismo y capacitación de los conductores de buses. A principios de 2007 arrancó el nuevo sistema pese a no contar con todos los elementos técnicos, financieros y de infraestructuras en orden.

IMPLEMENTACIÓN
La red de transporte de Transantiago se basó en el sistema de troncales y rutas alimentadoras. El Metro pasó a ser el troncal y buses especiales extendieron su cobertura en direcciones norte, sur, este y oeste. Los alimentadores operarían dentro de zonas definidas, llevando a los pasajeros hasta el troncal. Por su parte, la ciudad se dividió en diez zonas alimentadoras. La definición de zonas, troncales, rutas alimentadoras y condiciones de licitación estuvo a cargo de especialistas, quienes determinaron la cantidad de buses que se necesitaban para el Transantiago.
Los principales problemas relacionados con la definición de la red de transporte son tres. El primero hace referencia al excesivo énfasis en el modelo de los patrones de viajes, el cual pasó por alto las realidades locales sobre dónde, cómo y porqué las personas se movilizan y viven sus viajes diarios. El segundo problema surgió por la redefinición completa y repentinamente todo el sistema de transporte de la ciudad, afectando miles de personas, y el plan falló en reconocer las prácticas de movilidad y la ciudad como un constructor social elaborados a través del tiempo. El último inconveniente tiene relación con la débil concepción del transporte urbano, manifestando las grandes contradicciones presentes en los sistemas de planeamiento urbano y de transporte.

Respecto al primer problema, la planificación de transporte contemporáneo y la altamente técnica y, por lo general, precisa información que proporciona el modelo de transporte, son herramientas útiles para comprender los patrones de viaje. Sin embargo, la modelización del transporte presenta dos problemas principales: en primer lugar, supone maximizar la utilidad y sugiere la toma de decisiones de los usuarios; en segundo lugar, necesita datos agregados relacionados con los patrones de viaje para realizar el modelado, ya que es la principal fuente de información que se incorpora a la red para determinar las rutas más adecuadas para el usuario promedio.
No obstante, un análisis más cotidiano sobre la forma en que viajan las personas revela que los usuarios no siempre buscan optimizar su desplazamiento o maximizar el valor del viaje. Al dividirse la ciudad en diez zonas que se conectaban a un troncal, el número de conexiones promedio aumentó entre una y tres veces. Esto afectó los tiempos de viaje, especialmente si se considera que el tiempo de espera entre un bus y otro también aumentó. Se pudo haber especificado el acceso a equipamientos locales esenciales (hospitales, colegios, locales comerciales, iglesias, cuarteles de policía, etc.) entre las rutas definidas de cada zona. Una preparación paulatina y en conjunto con los usuarios locales y expertos en temas urbanos y de transporte, también pudo haber entregado una posible solución a las necesidades de las personas, al menos en el mediano plazo.

Esta situación conduce al segundo problema del Transantiago. Si bien el sistema previo era ineficiente, caótico e involucraba horas de viajes incómodos e inseguros, la cobertura estaba garantizada. Era posible llegar a la mayoría de los destinos que los usuarios se proponían, ya que el sistema había sido desarrollado a lo largo de muchos años en respuesta a las necesidades de las personas. La forma en que las nuevas rutas se planificaron no reconoció las prácticas de movilidad se construyen a través del tiempo. La nueva red reemplazó drásticamente la existente, y mediante una completa y repentina modificación al sistema, alteró involuntariamente la vida cotidiana de las personas.

Experiencias de otras ciudades latinoamericanas como Bogotá o Curitiba demostraron ser ejemplos positivos de implementación gradual, esto hubiese permitido una asimilación paulatina del sistema.

El tercer problema tiene relación con el hecho de que el Transantiago abordó la movilidad solamente desde el punto de vista del transporte público, ignorando otros modos de desplazamiento como automóviles, bicicletas, colectivos, taxis y viajes a pie. Por ejemplo, se disminuyó la flota de buses de 8.000 a 4.500 unidades. Sin embargo, al reducir la capacidad de los buses en un 25%, la frecuencia también bajó. Las ineficiencias del transporte urbano no sólo se deben al transporte público, ya que el automóvil juega un papel importante en este ámbito.

 
La iniciativa consistente en implementar el Transantiago y al mismo tiempo construir autopistas urbanas asoma como conflictiva, ya que mientras se promociona al transporte público como una alternativa viable, se fomenta el uso de otro medio de movilización. Considerando que la implementación de ambos sistemas era inevitable, los esfuerzos debiesen haberse destinado a reconciliar objetivos y convertir al Transantiago en una opción efectiva para los usuarios de automóviles.

SERVICIOS
La infraestructura del Transantiago incluyó mantenimiento vial y mejoras, la extensión del Metro, la construcción de corredores segregados para buses y automóviles, conexiones viales para descongestionar arterias específicas, estaciones intermodales, paraderos de buses y estaciones de transferencia. Sin embargo, la mayoría de estas infraestructuras no estaban listas al momento de la implementación.
Además de los problemas de diseño, incluyendo el ancho de las vías, los paraderos de buses y las áreas públicas colindantes, el Transantiago desperdicio la oportunidad para mejorar el acceso a las áreas de transporte mediante la construcción de pasarelas, áreas verdes, iluminación, barras de protección vial; así como paraderos de buses con resguardo contra la lluvia, el viento y el sol; y zonas de embarque accesibles junto a la mejora de las áreas de circulación.
La significativa inversión en la extensión del Metro también es relevante. Experiencias latinoamericanas evidencian que soluciones similares podían llevarse a cabo a un menor costo, sin la necesidad de construir más redes de metro, utilizando por ejemplo un sistema de buses integrado. Como una solución aislada, la determinación de construir nuevas líneas del Metro era lógica, pero no como parte de un sistema, lo que evidencia un requerimiento de revisión urgente de las herramientas para determinar inversiones urbanas.

En Chile hubo intensos debates respecto a las contradicciones entre las autopistas urbanas y el transporte público. La lógica que prevaleció fue que las personas utilizan vehículos y lo seguirán haciendo, de modo que, hasta que el transporte público se convierta en una opción viable, las autopistas urbanas deben mejorar la circulación de automóviles. En pocas ocasiones, inversiones en estas áreas incluyen costos asociados a un mayor número de automóviles en circulación. No obstante, las decisiones, planes e inversiones en las autopistas urbanas de Santiago se llevaron a cabo de manera independiente y sin considerar el impacto que tendrían entre sí.
Las decisiones tomadas en la implementación de Transantiago afectaron negativamente la relación entre la ciudad y el transporte, lo que se reflejó en la planificación del uso de suelo. A medida que los límites de la ciudad continúan expandiéndose, la red de transporte sigue experimentando cambios y se necesitará de nuevas infraestructuras para llegar a las zonas construidas. El financiamiento de estos nuevos equipamientos provendrá, probablemente, de un incremento en las tarifas, esto hace necesario que la gestión de demanda de transporte y la planificación del uso de suelo trabajen en conjunto.

ADMINISTRADOR FINANCIERO
Una de las soluciones más innovadoras fue la introducción del sistema de pago integrado para los buses públicos y el Metro, con un sistema de pago, control tarifario, administración financiera y distribución de ingresos. Con el objetivo de administrar todo el sistema financiero se creó el Administrador Financiero Transantiago (AFT). Sin embargo, el AFT presentó dos problemas: uno de carácter operacional, relacionado con el hecho de no reconocer las necesidades de los usuarios y adaptarlas al nuevo sistema; y otro que tenía un matiz más profundo, tal vez ideológica, relacionado con haber concebido el sistema sin subvenciones.
El primer problema se vincula al desconocimiento de las necesidades de adaptación locales. Gran parte de los usuarios de transporte público pertenecen a grupos económicos de medianos y bajos ingresos, que cuentan con dinero efectivo para viajar diariamente. La nueva tarjeta exigía ser cargada previo a su uso, lo que implicaba el diseño de múltiples modos de recarga, sin embargo, al comienzo del Plan sólo se podía cargar tarjetas en las estaciones del Metro y en los grandes comercios, lo que produjo serios problemas para poder transportarse.

La integración de las tarifas fue una de las mejores soluciones ofrecidas por Transantiago, ya que con un solo pago, los usuarios podían utilizar distintas rutas de buses, además del sistema del Metro. Sin embargo, este diseño significó que las personas que realizaban viajes largos que implicaban transferencias acabaran pagando más que los usuarios que recorrían distancias cortas y realizaban menos conexiones, puesto que el valor del viaje de los usuarios que se desplazaban dentro de la misma zona era menor  de los que realizaban tres conexiones para cruzar la ciudad.
Una forma para lograr accesibilidad urbana de manera más equitativa pudo haber sido el subsidio de la demanda de los usuarios que experimentaban condiciones de dificultad o exclusión. No obstante, al no existir una política de subsidios, las tarifas se incrementaron inevitablemente a mediano plazo, aumentado el grado de exclusión de distintos grupos de la población. Este, es uno de los principales temas de discusión en la actualidad, donde debido a los serios problemas de implementación, el sistema Transantiago ha tenido que ser subsidiado, con fuertes inversiones por parte del Estado, y la constante amenaza de alza de la tarifa para lograr su autofinanciamiento.

FALTA DE INFORMACIÓN
El Servicio de Atención a Usuarios del Transantiago (SIAUT) se diseñó para proporcionar información sobre las rutas a los operadores del servicio y a los usuarios. También estuvo a cargo de promover el nuevo sistema de transporte entre los ciudadanos, además de capacitarlos y educarlos al respecto.
La estrategia comunicacional utilizada fue similar a la de una campaña de marketing, con el objetivo de vender el producto Transantiago. Una tarea educacional y efectiva hubiese facilitado comprender, además de la complejidad de lo que estaba a punto de suceder, el impacto cultural que un plan como este tendría en la vida de las personas. Las campañas públicas, además de entregar información difícil de comprender, fueron limitadas y se lanzaron un mes antes de la implementación. La gente no estaba informada y la poca comunicación disponible generaba temor y rechazo, por lo que el sistema comenzó a perder legitimidad, incluso antes de su implementación.

CONCLUSIONES
El primer año de operación del Transantiago no sólo resultó ser operacionalmente caótica y “uno de los peores desastres en materia de políticas públicas que ha sufrido un gobierno”, según declaraciones en 2008 del ministro del Interior, Edmundo Pérez Yoma, sino que además generó un trauma social, económico y político en la sociedad chilena. Los principales indicios de los problemas fueron: el número insuficiente de buses en circulación, inadecuada definición de rutas, infraestructura incompleta, incumplimiento de contratos, así como el fallo de los sistemas de pago y control. Esto llevó a las personas a experimentar grandes dificultades para adaptarse, incrementando los tiempos de viaje y espera, el número de transferencias, abarrotamiento y quejas, dificultando los viajes de muchos usuarios.
Algunas de estas modificaciones han resultado ser positivas, como contar con una única tarjeta de pago, beneficiosa para la mayoría de los usuarios, no obstante, la evasión de pago aún representa un problema mayor. Los trabajos en equipamientos continúan, sin embargo, se siguen detectando problemas de infraestructura, diseño y legibilidad urbana, y los trayectos siguen modificándose. Las personas tienden a adaptarse, pero muchas de las antiguas prácticas que se supone serían erradicadas están presentes en Transantiago, como por ejemplo el trabajo informal en los buses, la evasión de pago, la congestión, los accidentes de tránsito y la contaminación.

Los problemas identificados en la implementación de Transantiago son tres: la comprensión errónea sobre la forma en que los usuarios experimentan la movilidad dentro de la ciudad, el fracaso al no reconocer la complejidad de las relaciones sociales subyacentes a la movilidad, y la planificación desde arriba hacia abajo sin haber hecho una consulta pública o incorporar a los ciudadanos.
Las limitaciones en la forma en que se concibió el Plan subraya la necesidad de investigar los tipos de situaciones que ocurren en las experiencias urbanas, el modo en que se desarrollan las construcciones sociales y la manera en que la ciudad se relaciona no sólo con el transporte, sino también con los vínculos que tienen las personas con el espacio y cómo el espacio afecta esos lazos.

* La Sra. Paola Jirón es directora de Investigación y Desarrollo de la Académica Instituto de la Vivienda, de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo, de la Universidad de Chile.