Un futuro para el ferrocarril interurbano

*Por el economista Alberto Müller, director del Centro de Estudios de la Situación y Perspectiva de la Argentina, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires (CESPA-FCE-UBA).

LA CUESTIÓN FERROVIARIA

Cuando el ferrocarril se consolida como una opción tecnológica en la década de 1830, su desarrollo cobra un impulso acelerado; hacia la Primera Guerra Mundial, las redes de los países centrales ya habían alcanzado su máxima extensión. En la Argentina, este modo se inicia más tardíamente, y el clímax tiene lugar hacia 1950; aunque en el período de entreguerras el sistema ya había adquirido su fisionomía definitiva.

El auge del ferrocarril fue una suerte de “siglo corto”. Más allá de que las redes habían crecido enormemente, la llegada del automotor puso fin al predominio ferroviario. Luego de la Primera Guerra Mundial, esta opción se afianza, de la mano de su propio desarrollo tecnológico y de la fabricación por línea de montaje, que abarataba fuertemente la producción de automóviles. Las únicas y notables excepciones son Rusia, China e India, que continúan concentrando recursos en sus sistemas ferroviarios.

Pero el ferrocarril no se desvanece; muestra capacidad y eficacia. Los activos concretados están presentes y en uso.

Más allá de las particularidades de cada caso, lo cierto es que la coexistencia de dos modos de transporte (ferrocarril y automotor) es algo nuevo en la historia del transporte. Lo normal es que una tecnología se imponga sin mayores obstáculos. Así ocurrió con la aparición del ferrocarril.

Pero salvo en el caso del transporte metropolitano, la justificación del ferrocarril es siempre motivo de discusión, máxime en aquellos casos donde la viabilidad financiera no está asegurada, y demanda en consecuencia recursos fiscales, si es incapaz de movilizar inversiones privadas en forma de asegurar la sostenibilidad a futuro.

“Qué hacer entonces con el ferrocarril” es precisamente la “cuestión ferroviaria”; una discusión que se arrastra durante mucho tiempo y que no termina de encontrar una respuesta.

DEL PROTAGONISMO A LA INVISIBILIDAD

El ferrocarril argentino fue un protagonista central en la construcción de la Argentina agroexportadora, en un proceso donde la especulación constituyó un factor de primer orden. Así, las vías llegaron a tierras ya apropiadas, pero antes de que las producciones se pusieran en marcha.
Este ferrocarril, que jugó un papel central en la economía y en la política argentina de ese período, es nacionalizado luego de la Segunda Guerra, por razones tanto propias como ajenas. La creciente competencia del automotor y la pérdida de dinamismo de la agroexportación reducen la rentabilidad y frenan la movilización de capitales. Por otro lado, el gran endeudamiento británico con Estados Unidos, ocasionado por la Segunda Guerra Mundial, demanda liquidar activos externos para el repago, y así ocurrirá con las empresas ferroviarias británicas. Se inician así cuatro décadas de gestión estatal.

El Estado, luego de ensayos diversos, constituye una empresa única a fines de los años ’50, que más adelante se denominará Ferrocarriles Argentinos. Se produce, asimismo, un reequipamiento importante, aunque lento y no exento de dificultades, al compás del irregular desempeño económico del país y también por decisiones no siempre acertadas.

Este proceso de modernización se ve acompañado por un creciente debate en torno al dimensionamiento del sistema. La nacionalización trae consigo el déficit ferroviario y el consiguiente compromiso fiscal. Es así como el reequipamiento se ve acompañado por medidas de reducción de la escala ferroviaria, en la búsqueda de comprimir el quebranto.

A pesar de estas medidas de racionalización, profundas en el último ciclo militar, el déficit ferroviario se acentúa, produciendo el interrogante acerca de si el achicamiento del ferrocarril es el camino correcto para el equilibrio financiero. Pero esta pregunta no es encarada, como así tampoco la de la función esperable para el ferrocarril.

Las reformas de los años ’90, disparadas por motivaciones de orden macroeconómico, producen una inflexión en la actividad ferroviaria. Se disuelve la empresa estatal, y en su lugar surgen diversos concesionarios privados y algunos operadores provinciales. En el caso de los servicios metropolitanos de Buenos Aires, las concesiones involucran el otorgamiento de un subsidio. En el transporte de cargas, se trata de concesiones que liberalizan las prestaciones en todo sentido, y entregan activos contra pago de cánones muy inferiores al valor locativo de aquéllos. En este proceso, se liquida cerca del 75% de los trenes de pasajeros interurbanos, provincializándose el resto. Como resultado, el Estado Nacional deja de tener cualquier involucramiento como operador ferroviario.

Más allá de que la motivación de las reformas no pasaba por lo sectorial, la expectativa implícita en estos cambios era que la libertad de acción para el sector privado encontraría el papel adecuado para el modo ferroviario en lo referido a cargas. Esto se tradujo en una gradual invisibilización del ferrocarril, ya que dejó de tener presencia en el debate público.

Las reformas abrieron un ciclo del orden de dos décadas, que está llegando a su fin. Comportaron una fuerte redefinición de las pautas de los servicios de carga, incluyendo la masiva supresión de estaciones, la especialización en graneles y la concentración en grandes cargadores. Luego de una primera década relativamente insatisfactoria, se abrieron perspectivas más favorables, merced tanto a la devaluación de 2002 como a la expansión de los cultivos de granos.

Esto sin embargo no fue suficiente para asegurar la viabilidad de los emprendimientos. Las empresas lograron un equilibrio operativo que permitió la continuidad de las prestaciones, pero que no se tradujo en inversiones. Más allá de incorporaciones puntuales de tracción y algunas mejorías en infraestructura, la prestación del servicio de cargas se apoyó en lo sustancial en las inversiones realizadas durante el ciclo estatal. De los cinco operadores privados que se hicieron cargo del transporte de cargas, quedan actualmente tres que comprenden más del 80% del tráfico.
Hoy, el grueso del sistema, volvió al Estado; las reestatizaciones fueron el remedio de última instancia.

En definitiva, el ciclo privatizador llegó a su fin, tanto por el retorno al Estado, pero también por el vencimiento relativamente próximo de las concesiones aún vigentes, unido a la clara conciencia de que este marco no es sostenible, por carencias de inversión, en el caso de los ferrocarriles de carga.
Es así como, una vez más, vuelve a la escena la “cuestión ferroviaria”, algo que se vio incentivado también por una seguidilla de accidentes en las líneas metropolitanas.

¿QUÉ HACER CON EL FERROCARRIL?

Una vez más, enfrentamos la pregunta acerca de qué rol asignarle al modo ferroviario. Este interrogante es sobre todo relevante para el ferrocarril interurbano. Los servicios metropolitanos nunca se encontraron bajo sospecha; y de hecho, fueron relativamente poco afectados por medidas de racionalización.

Esta pregunta es central, porque sólo de allí puede emerger un programa correcto para el ferrocarril. Dirimir si éste debe limitarse a cumplir su rol actual, o si en cambio, debe apuntar a un escenario distinto conforme a exigencias muy diferentes en términos de inversión y gestión, y  a niveles de compromiso estatal.

Desde el Centro de Estudios de la Situación y Perspectiva de la Argentina (CESPA), realizamos un análisis diagnóstico y prospectivo sobre esta problemática. A continuación, las principales conclusiones:

• El actual ferrocarril de cargas argentino, con algo más de 20 millones de toneladas, tiene una participación en el mercado de transporte del orden de 5%. Este ferrocarril no tiene justificación económica. Un escenario sin ferrocarril, que transfiriera la totalidad de la carga al automotor, no representaría un cambio sustancial en el costo de transporte de la Argentina, considerando tanto infraestructura como movilidad.
• El mercado potencial del transporte ferroviario puede en primera aproximación estimarse en unos 80 millones de toneladas. Esta cifra representa el total de tonelaje que podría derivarse al modo ferroviario, en función de las características de lo transportado (graneles, productos industriales, etc.), de los orígenes y destinos y de las distancias de transporte. Los cálculos indican que el grueso de tráfico a captar sería de graneles primarios; pero éstos representarían en el orden de 2/3 del tonelaje total, una proporción menor a la actual. En otras palabras, sería menester avanzar en la captación de tráficos de productos industriales.
• Si se produjera esta transferencia de tráficos, el costo total del transporte de la Argentina se vería reducido en el orden de 7%. La reducción en el consumo de combustible estaría en el orden de 14%, y a esto, deberían agregarse, un conjunto de beneficios en el plano ambiental.

En definitiva, sólo un ferrocarril de cargas de talla sustancialmente mayor a la actual tiene sentido para la Argentina.

¿Qué papel deben jugar los servicios interurbanos de pasajeros?

Se trata de prestaciones con demanda reducida, y no muy dinámica. Pueden tener interés en los corredores troncales; pero no pasa por ellos la justificación de la existencia del ferrocarril interurbano. Pueden ser vistos como una prestación complementaria a la de cargas y sólo el corredor Buenos Aires–Mar del Plata podría ser considerado como un caso donde la operación ferroviaria se justifica a partir de las prestaciones de pasajeros.

LA AGENDA

Una vez planteado un objetivo para el modo ferroviario, corresponde avanzar en el trazado de una agenda, algo que acá sólo podremos esbozar.

En primer lugar, está la cuestión del plazo para el logro de un objetivo como el planteado. La prudencia aconseja no adoptar un período demasiado breve. Una captación acelerada implicaría una reorganización operativa importante, que las actuales estructuras empresariales, no parecen estar en condiciones de concretar. En consecuencia, el objetivo propuesto será alcanzable, probablemente, en un horizonte del orden de 20 años.

Luego, debemos considerar las inversiones necesarias para alcanzar tal objetivo. Una estimación muy preliminar arroja un total de cerca de 16.000 millones de dólares, distribuidos de acuerdo a lo siguiente:

• Obras básicas y vías: 6.900 millones de dólares.
• Señalamiento: 840 millones de dólares.
• Cruces ferroviales en desnivel: 1.100 millones de dólares.
• Material tractivo y remolcado: 6.900 millones de dólares.

Este conjunto de inversiones no puede ser financiado mediante los recursos que genere el giro del negocio. Además, los plazos de recupero del capital invertido son extremamente largos, para los estándares habituales de los inversores privados. En consecuencia, se requiere algún tipo de aporte estatal.

Un programa de recuperación ferroviaria demanda también políticas sectoriales y un entorno institucional adecuado. Con relación a lo segundo, damos a continuación un conjunto de posibles lineamientos:

1. El Estado, a través de organizaciones empresarias de su propiedad, tomará a su cargo la provisión de las prestaciones de infraestructura (vías y gestión del tráfico).
2. La capacidad de la infraestructura será brindada a operadores privados o estatales, en condiciones de igualdad de acceso contra pago de canon por el uso, por parte de una empresa estatal. Los operadores participarán en la gestión de la administradora de la infraestructura a través de un consejo consultivo.
3. Se establecerá una instancia de arbitraje, para la eventualidad de conflictos entre los operadores y la administradora de infraestructura, o entre operadores.
4. La prestación de servicios estará a cargo de operadores estatales o privados; estos tendrán la responsabilidad primaria de operación de los trenes, empleando los derechos de uso de la infraestructura y el mantenimiento de material rodante.
5. Los operadores o los dadores de carga tendrán a su cargo la construcción y mantenimiento de desvíos particulares, zonas de maniobra y clasificación asociadas.
6. Los operadores de carga podrán vender bloques de capacidad a comercializadores, que tendrán la posibilidad de su reventa a cargadores, atendiendo a los requerimientos y necesidades específicas de éstos.
7. No habrá apoyo financiero a operadores estatales o privados de movilidad, excepto en el caso de prestaciones con propósitos de fomento económico o integración social. Los operadores que empleen material preexistente propiedad del Estado deberán abonar un alquiler por su empleo, resultante de su valuación.
8. A nivel agregado, el sistema ferroviario deberá lograr un nivel de cobertura preestablecido de los costos totales, a fin de asegurar un nivel adecuado de subsidio. El subsidio será entregado únicamente, bajo condiciones a establecer, a la administradora de infraestructura (además del eventual apoyo a operadores \»de fomento\» que ya se mencionó).

Además de este marco institucional, deberán implementarse políticas volcadas al logro del objetivo propuesto. A continuación, se ofrece una primera enumeración.

• Generar comités de cargadores y operadores a fin de abrir foros de discusión, poniendo en evidencia las demandas logísticas de aquéllos, y apuntando a la derivación de tráficos.
• Fijar condiciones para el acceso a la infraestructura que promuevan el uso de la misma en volúmenes elevados.
• Ejecutar efectivos controles sobre la carga del camión.
• Ajustar el cobro de peaje al tonelaje declarado por el camión según carta de porte.
• Control del tiempo de manejo del camión por parte del conductor, a fin de evitar jornadas excesivamente largas, con el riesgo que ello implica en términos de seguridad.

CONCLUSIONES

Nuestra respuesta a la “cuestión ferroviaria” pasa por los ejes siguientes:

• El transporte metropolitano de pasajeros tiene un lugar asegurado, y no está sometido a cuestionamientos.
• El transporte de cargas en su escala actual brinda un servicio que no es imprescindible. Si en cambio se apuntara a lograr el tráfico potencial del modo ferroviario, se lograrían economías de costo de alguna significatividad. Esto demanda un particular diseño institucional, políticas específicas y la capacidad de movilizar recursos financieros de monta.
• El transporte interurbano de pasajeros puede ser entendido no más que como una opción complementaria, en cuanto no es capaz por sí mismo de justificar la existencia del servicio ferroviario.