En el marco de la presentación del Proyecto de Fomento al Transporte de Carga ENABLE, la Dra. Gabriela Stortoni, jefa de Gabinete de la Secretaría de Transportes de la Nación, se explayó sobre las herramientas necesarias para la reorganización del sistema ferroviario de cargas de la Argentina. A continuación, un resúmen de su presentación.
No podemos hablar de un nuevo proyecto o horizonte ferroviario si no partimos de la base de qué es lo que ocurrió en la Argentina desde 1850 hasta la fecha, en lo que respecta a crecimiento ferroviario, crisis, decepción y renacimiento.
Brevemente, identificaré cinco etapas en el desarrollo ferroviario.
REFLEXIÓN HISTÓRICA. ACTIVIDAD FERROVIARIA Y ESTADO
La primer etapa, que va de 1850 a 1940, en la Argentina (algo que sucede en 1820 en Inglaterra y 1830 en España y Francia), es la etapa de la construcción de los ferrocarriles. En ese momento, el Estado solía estar gendarme, retraído, e imperaba el concepto de laissez faire, laissez passer (dejar hacer, dejar pasar) y los privados tenían a cargo el desarrollo de los ferrocarriles. De esta forma, se desarrolló lo que fue la locura de la compra y construcción de los ferrocarriles, que tuvo lugar en la totalidad del globo terráqueo.
Esa primera etapa se va a dar en paralelo con una ley que autorizaba por 99 años a la construcción de los ferrocarriles. Y la modalidad de pago se garantizaban a través de un interés (entre el máximo al 7% y un mínimo de 3%), desgravaciones impositivas durante la etapa constructiva y entrega de los terrenos.
Posteriormente, en 1940, junto con la caída económica del negocio del ferrocarril y la aparición del desarrollo carretero, el negocio de la construcción de carreteras y, a su vez, la impronta del automóvil, aparece la estatización, en 1947, de los ferrocarriles. ¿Cuál era la visión de Estado? En ese momento el Estado no era gendarme, sino intervencionista que debía garantizar el bienestar para la gente. Y, a su vez, a través de Ferrocarriles Argentinos se convirtió en el dueño total de infraestructura, operación, talleres, desarrollos de ingeniería e industrias. Así, se genera también un instrumento privado: el contrato de obra pública. De esta forma, el privado empezaba a participar a través de contrataciones de obra pública por las cuales el Estado, con presupuesto propio, desarrollaba diversas obras.
La tercer etapa es la privatización y comienza en 1989. Una cierta interpretación filosófica dice que habíamos llegado a un extremo de Estado, más de bienestar que fracasa, por lo que debemos volver a un Estado mínimo. Lo más paradójico de la situación es que pareciera que queríamos volver a 1850.
El Estado, entonces, ordena la privatización de aquellos bienes y servicios y se sanciona la ley Nº 23.696, que en un anexo incluye a Ferrocarriles Argentinos y su privatización total o parcial. No obstante, la selección fue la figura de la concesión, lo que no implicaba la desaparición del Estado, pero sí una participación privada en el desarrollo de las concesiones.
Podemos identificar, en este punto, dos modelos: para pasajeros, que fue un sistema que duró sólo 10 años y que contaba con el sostenimiento de las inversiones básicas a cargo del Estado y una tarifa, en algunos casos, subsidiada en materia de costos operativos. El otro fue el servicio ferroviario de cargas, cuyo el tratamiento fue totalmente distinto ya que se pensó en una concesión por 30 años (a riesgo, porque se creía que era un gran negocio) y se entregó a diferentes oferentes que se presentaron en las licitaciones. Entonces, de 43.000 kilómetros de vía con que contábamos, pasamos a tener menos de la mitad. Esto ocurrió, fundamentalmente, porque el análisis económico del sostenimiento de la infraestructura empezó a demostrar que solamente era conveniente mantener la red troncal o la vía principal, y no así la vía secundaria o la vía de la demanda.
A partir del año 2001 se abre la cuarta etapa que podemos denominar de emergencia. Nuestro país tuvo una de las peores crisis económicas, financieras e institucionales que podíamos haber pasado. Esa etapa ordena que en el año 2002 se declare la emergencia en el sector ferroviario de pasajeros así como en el de cargas, que ya venía con una gran impronta de déficit en la gestión.
Entonces, desde el 2002 al 2008 volvemos a dar vuelta 180 grados y retomamos un Estado intervencionista. En este caso, el sistema utilizado fueron concesiones ferroviarias de carga, con un concepto que se denomina ferrocarril monolítico o de explotación integral, como lo denomina un decreto del año 1989, el Nº666. Esto implica que cada explotador de la concesión, aun cuando le había ido mal, tenía la totalidad de la infraestructura que comprende no solamente las vías sino las estaciones, apeaderos, más la operación de los servicios y el sostenimiento de los servicios de carga. Sobre esto se empieza a generar, en el ámbito de servicios de pasajeros al interior, una recuperación de algunos sectores ferroviarios, pero desde el ámbito puntualmente de las cargas era imposible pensar en una participación del Estado en la estructura ferroviaria.
ÚLTIMOS AÑOS
De esta forma se llegó al año 2008, cuando se dicta una ley (la Nº 26.352) con los ojos en Europa, ya que en este continente se cuenta con una normativa comunitaria (1991) que, con la directiva Nº 40, garantiza las redes transeuropeas imponiendo a todas las empresas ferroviarias la separación vertical, o al menos contable y vertical, entre infraestructura y operación. España adopta este sistema a través de la Ley Nº 39, del 2003. La misma crea RENFE Operadora, a cargo de la operación del servicio y ADIF, la empresa que va a tener a su cargo la totalidad de la infraestructura ferroviaria española.
No obstante, hay un dato interesante de la Ley Nº 39 y es que el sistema se abre a la competencia según las fechas que establezca la Comunidad Europea (2005 para cargas, 2012 para pasajeros) y así se permite que, en la operación ferroviaria, ingresen otros operadores. Pero, al menos en España, el propietario de la infraestructura sigue siendo el Estado.
Veamos el caso de la Argentina. La Ley 26.352 creó dos empresas ferroviarias: por un lado, la Sociedad Operadora Ferroviaria (SOF) y por otro la Administradora de Infraestructura Ferroviaria (ADIF). Ambas sociedades tienen un régimen de derecho privado, obviamente con una impronta y control de sus cuentas por parte de los Organismos de Control del Estado Nacional, pero son empresas públicas y estatales.
La ley dice que de la totalidad de la infraestructura ferroviaria existente que se encuentra en manos del Estado y, a medida que se rescinda, se transfiere a la ADIF. Por el otro lado, la Sociedad Operadora Ferroviaria prestará los servicios que se le adjudiquen por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, símil al Ministerio de Fomento en España.
Aparece entonces, en esta etapa de separación vertical, una posición muy clara del rol del Estado: va a ser el dueño de la infraestructura ferroviaria. Solamente tenemos que pensar cómo hacemos para aplicar este sistema con un régimen concesionado, porque si bien la mitad de las concesiones de pasajeros fueron rescindidas entre el año 2005 y 2007, y tenemos una rescisión de cargas, o en proceso de rescisión, como el caso del Belgrano Cargas, en las concesiones el Estado aparece como una entidad amenazante, en tanto que, una vez rescindidos los contratos, las infraestructuras vuelven al Estado.
Por otro lado, otro dato del aspecto jurídico es que la Ley Nº 26.352 en establece como una facultad del Ministerio de Planificación la readecuación de los contratos a esta ley. Por otro lado, tenemos que considerar que los derechos adquiridos hay que sostenerlos, es decir, estamos en un Estado de derecho y las concesiones hay que respetarlas. Allí hay que preguntarse cómo lo organizamos, pensando en lo que fue la historia ferroviaria, teniendo en cuenta el desmantelamiento que ocurrió con las redes de larga distancia. Yo, en este sentido, siempre me pregunto si el modelo a seguir es la separación vertical, un concepto omnímodo para aplicar en el sector ferroviario aún con otras vicisitudes como puede ser la cuestión portuaria. En segundo lugar me pregunto qué rol debe adoptar el estado, y en tercero, qué papel tendrá la participación privada.
PRIVADOS Y ESTADO: HERRAMIENTAS
Primero, en términos generales, creo que la participación privada debe estar vigente en los desarrollos ferroviarios, multimodales, que hacen al crecimiento de la economía de nuestro país y también a un mejor bienestar.
En primer lugar, considero a la asociación público-privada. Nosotros tenemos un régimen a nivel nacional, desde el 2005, que se trata de decreto dictado para permitir la asociación, a través de cualquier figura, entre una empresa pública y una privada. Desafortunadamente no existe a nivel nacional ninguna propuesta que se haya iniciado a través de la aplicación de este mecanismo, pero el instrumento está. Por el otro lado, la asociación público-privada va a aparecer con mucha injerencia en la ADIF y la SOF. Ambas empresas adoptan un régimen de derecho privado y establecen entre sus competencias la posibilidad de asociarse con terceros, poder conformar una nueva sociedad y desarrollar un nuevo proyecto. En esto es esencial cuál va a ser el procedimiento de selección de ese privado, porque no olvidemos que la transparencia es una mandatoria para nosotros, y esto también debe estar aplicado a las empresas privadas.
En este sentido, hay un ejemplo que me gustaría comentar: las asociaciones público-privadas planteadas con los municipios para el desarrollo de los grandes latifundios, que han quedado en los ámbitos de larga distancia o en el interior del país, permiten sinergizar los desarrollos ferroviarios. A través de esto se puede constituir una asociación público-privada entre un iniciador o proponente de un desarrollo y un municipio, y se hacen acuerdos en los cuales se determina la totalidad de cuestiones que están vinculadas a la venta de tierras, para con ellas poder apalancar inversión sin necesidad de ir directamente a fondos presupuestarios. Esto me parece que es una variable inteligente y novedosa que fue idea del actual Secretario de Transporte de la Nación, Juan Pablo Schiavi, cuando era Presidente de la ADIF.
El régimen de iniciativa privada es otra de las variables que tenemos, que es antiguo, pero también se puede utilizar como apalancamiento para organización de una concesión o un contrato de obra pública y que también va a funcionar como una herramienta de participación privada. Un ejemplo de esto son los desarrollos actuales de ADIF, tanto en la red ferroviaria del Belgrano Cargas como, incluso, en redes ferroviarias concesionadas, previo acuerdo con el concesionario. Esto es importante ya que el desarrollo o la mejora en la infraestructura tiene que estar justificada por un alto interés público.
La cuarta herramienta es la gestión de derecho privado, es decir que la figura de la SOF y la ADIF permite gestiones de derecho privado. En esto tenemos muchas herramientas como los fideicomisos por ejemplo, que son una herramienta de transparencia y que abre el espectro de posibilidades para esos producidos de tierras y poder aplicarlos para desarrollos ferroviarios.
También el financiamiento en el que tenemos una experiencia ya consolidada con lo que son los préstamos del BID y de la CAF y los contratos país-país. Ya es de público conocimiento lo que hemos avanzado en los contratos con China: ya están firmados y estamos aguardando las primeras formaciones ferroviarias. Esto es un apalancamiento de la inversión para que, a su vez, un operador privado pueda ingresar en la prestación de los servicios.
Y en esto de la readecuación de los contratos hay un punto que es otra de las variables de participación. Si bien es cierto que la Administración de Infraestructuras Ferroviarias va a pertenecer al Estado en tanto y en cuanto la Ley 26.352 está vigente y tiene supervivencia, la participación en infraestructura puede ser a través de cualquiera de las variables destacadas para poder desarrollar distintos proyectos. Pero, a su vez, el privado puede participar en la operación de los servicios ya que la reducción del impacto de la inversión en infraestructura en cabeza del mismo operador económico le va a permitir alcanzar un punto de equilibrio en su economía, recuperar la rentabilidad y, fundamentalmente en cargas, no sostener ningún tipo de subsidio.
CONCLUSIONES
Entonces, ¿Cuál es el modelo a seguir? Desde mi punto de vista son las técnicas mixtas: tenemos que tratar de optimizar no la originalidad sin sustento, sino la creatividad en base a todas las herramientas que hoy tenemos en nuestro país. Puede ser una concesión, la autorización como operador, una participación público-privada para hacer un desarrollo, etc. Por ejemplo, nosotros estamos actualmente desarrollando con Chile la iniciativa privada a través de una entidad binacional para hacer el túnel trasandino central de Cristo Redentor, también llamado Corredor Aconcagua, y eso fue una iniciativa privada que es una figura de concesión integral.
Por otro lado, también trataremos de aplicar operaciones que creemos deben ser en competencia, es decir, el operador ferroviario es esencial para nosotros desde el ámbito del Estado. Esto permite sostener el servicio universal, es decir, garantizar el acceso a aquellos que no pueden tener un servicio ferroviario. No obstante, donde haya un interés comercial y pueda aparecer un privado, la operación ferroviaria de cargas también tiene que estar abierta a la posibilidad de, pagando un canon por acceso de infraestructura, garantizar la participación.
En conclusión, el rol del Estado tiene varios alcances. Por un lado control, en donde tenemos una asignatura pendiente desde el ámbito del Estado nacional que tiene que ver con la generación de una Agencia Federal del Transporte que pueda entender sobre la totalidad de cuestiones. Cada vez que se habla de multimodalidad, hay que pensar lo que ocurre con la cuestión interjurisdiccional. Yo puedo hablar desde las reglas jurídicas nacionales, pero pensemos si el es tema tributario, de carácter local. Para eso es imprescindible una Agencia Federal, que no solamente abarque el área metropolitana de Buenos Aires, sino para la totalidad de la República.
Todo proyecto debe pensarse no solamente en términos de la validación jurídica, sino también como socialmente sustentable. En este sentido, va a permitir y justificar participaciones públicas y va a garantizar el desarrollo de un proyecto no sectorial, como nos ha pasado durante tantos años en la historia argentina, sino que permita una solución contingente.
CONTRATOS FERROVIARIOS CON CHINA
Según confirmó la Dra. Gabriela Stortoni, la Secretaría de Transporte de la Nación firmó tres contratos, por cerca de 300 millones de dólares para adquisición de material rodante.
El primero es para Subterráneos de Buenos Aires, que en octubre recibirá las dos primeras formaciones para la Línea A. Además, 129 de coches serán destinados para la Línea Roca de ferrocarriles, que aguardan todavía ser aprobados por Presidencia.
El segundo contrato, que está firmado con la empresa CNR de China, será para la provisión de servicios de pasajeros. Son 20 locomotoras y 200 coches para servicios de larga distancia y el monto firmado es de 330 millones de dólares. En tanto, el tercer contrato es con la firma CCR, que será la encargada de la provisión de 24 locomotoras y 220 coches para la Línea San Martín.
Por otra parte, la empresa CEMEC es una firma que ha propuesto una inversión de 10.000 millones de dólares, de los cuales casi 2.500 millones se destinarán a la renovación de 1.400 kilómetros del ferrocarril Belgrano Cargas.
Los contratos son económicamente sustentables lo que, según Stortoni, “significa que el precio de la obra pública más el costo del préstamo nos tiene que dar un resultado positivo”. Finalmente, se logró un crédito en el cual los tres primeros años son un período de gracia (no se paga), y recién se comienza a pagar entre 7 y 12 años, según el tipo de contrato.
