*Por el Ing. Pablo Belenky.
El Gobierno Nacional anunció un nuevo sistema de concesión para la operación y mantenimiento de tramos de la Red Federal de Caminos. Quienes observamos los tramos de rutas incluidos en la iniciativa y leímos sus características básicas, más allá de algunas mejoras tales como la densificación de las plazas de peaje o la modificación del cuadro tarifario, pensamos: “otra vez sopa”.
Desde aquellas concesiones iniciáticas de la década de 1990, en las cuales todo estaba por descubrirse, los procesos de concesión vial se acumularon por tres décadas en “capas escatológicas” que desvirtuaron por completo los objetivos de un esquema de colaboración público – privada, a excepción de la Red de Accesos a Buenos Aires.
El huevo de la serpiente de los desatinos históricos en el sector radica en la incomprensión de las particularidades de la red vial nacional y de las limitaciones del sector privado para formar parte en el “negocio vial”.
La red vial argentina
La red vial argentina primaria y secundaria tiene una extensión total de 230.000 km. De este total, Vialidad Nacional administra alrededor de 40.000 km, mayormente pavimentados (91%), aunque tiene una escasa longitud de caminos de calzada dividida (autopistas y autovías).
Mantener los activos viales nacionales exige una inversión anual de, aproximadamente, USD 1.700 millones. Este monto anual no incluye obras de mejora o ampliación de capacidad sino simplemente los costos operativos de conservación y mantenimiento u OPEX (calzadas, defensas, desagües, señalización horizontal y vertical, corte de césped y parquización, iluminación, etc.) y las repavimentaciones periódicas u CAPEX.
Una adecuada planificación vial exige identificar el origen de los fondos que anualmente se deben asignar al sector, en este sentido existen tres fuentes fácilmente identificables. En primer término, los recursos pueden provenir del conjunto de los contribuyentes mediante la asignación de recursos generales de la Administración Pública Nacional que se recaudan vía impuestos generales. Una segunda posibilidad radica en destinar al sector vial la recaudación de tributos (tasas o impuestos) que exclusivamente se apliquen a los poseedores de vehículos automotores, tales como impuestos específicos a los combustibles, lubricantes y neumáticos, o al registro o tenencia de automóviles (patente). Finalmente, una tercera posibilidad consiste en que la fuente de los fondos esté conformada sólo por los usuarios de las rutas, vía peaje o tasa vial. Por supuesto, puede diseñarse una contribución mixta que abarque a las tres fuentes identificadas.
Desde el punto de vista de la planificación vial, el interrogante que se plantea es simplemente identificar las fuentes de los fondos que atenderán, en primera instancia sólo al mantenimiento del valor de los activos viales y, si se observan excedentes, a la expansión del sector. Para ello resulta conveniente realizar un análisis comparativo con otros países relevantes del contexto internacional ya que el diseño de un esquema de participación del sector privado en la gestión de los activos viales implica comprender que las concesiones viales son, internacionalmente, un negocio maduro, en el cual participan empresas de renombre que conocen perfectamente el sector en el cual participan.
El contexto internacional
La Argentina es un país muy extenso, el octavo del mundo. Además, a diferencia de otros países muy extensos como Australia, Canadá, Brasil o Rusia, toda su superficie es habitable y, por ende, requiere infraestructura de transporte. No obstante, su gran superficie, la Argentina es un país relativamente poco poblado, apenas ocupa la posición 33 en el conjunto de las naciones, esto implica que su densidad poblacional es muy baja. Este hecho se agrava al considerar que más del 30% de su población está radicada en el Área Metropolitana de Buenos Aires, la cual ocupa apenas el 0.5% de la superficie del país.
Sumado a la baja densidad poblacional, la Argentina presenta otra singular característica, es un país relativamente pobre; en 2023, según datos del Banco Mundial, su PBI per cápita ocupó la posición 87 dentro de las naciones analizadas.
Respecto a su red vial, considerando exclusivamente las rutas nacionales y provinciales, la red vial de Argentina ocupa la posición 24 en el mundo de acuerdo a su extensión.
En conclusión, la Argentina es un país muy extenso, poco poblado y cuyos habitantes son relativamente pobres. Esta situación resulta en que cada argentino deberá afrontar un muy elevado costo para sostener la infraestructura de transporte, y este elevado costo deberá afrontarlo con apenas una fracción de los ingresos de un habitante de un país desarrollado.
De esta situación, se deriva la pobre calidad que ofrece la red vial argentina, apenas se encuentra pavimentado un tercio de la misma, lo cual ubica a nuestro país como uno de los menos desarrollados en este aspecto.
Como conclusión, es posible afirmar que toda decisión respecto al sostenimiento y expansión de la red vial debe ser analizada en forma exhaustiva, atento al enorme peso del sector en las finanzas individuales de cada argentino.
El sostenimiento histórico del sector vial nacional
Vialidad Nacional es el organismo rector. Su presupuesto anual, en los últimos 20 años, se ha situado entre USD 1 500 y 2 500 millones; con un promedio de USD 2 000 millones. Su funcionamiento exige alrededor de USD 300 millones por año. Así, ha destinado a la inversión (expansión de la red pavimentada, conservación y mantenimiento) un promedio de USD 1 700 millones al año.
Este monto justamente coincide con el requerido para mantener los activos viales existentes. Pero, a pesar de lo invertido, en la actualidad, más del 75% de la red vial nacional se encuentra en estado regular o malo. Es evidente que en el pasado no hubo un problema de escasez de recursos, el problema radica en la ineficiencia de la gestión.
Las ineficiencias típicas en la obra pública son múltiples, entre ellas es posible mencionar a los malos proyectos, la ausencia de incentivos para el diseño de proyectos eficientes, las licitaciones poco transparentes, las continuas modificatorias de obra como consecuencia, justamente, de los malos proyectos, la inspección deficiente y, sobre todo, las muy serias falencias en la operación de los caminos, en particular en el control de cargas.
El impacto de las ineficiencias es muy variable, pero a lo largo de la vida útil de un proyecto, se pueden estimar en no menos de un 30% a 40% de los costos directos. Adicionalmente hay impactos indirectos (mayor mortalidad, afectación del medio ambiente, etc.). En definitiva, el monto medio efectivo de inversión de Vialidad Nacional en los últimos 20 años rondó los USD 1 000 millones, muy por debajo del monto requerido, lo cual confirma la existencia de “mantenimiento diferido”.
A estas ineficiencias, se suman las pésimas decisiones de inversión. Apenas como ejemplo, es posible mencionar a la construcción de una autovía en la RN 18 en la Provincia de Entre Ríos o dos túneles bajo las Sierras de Velazco en la RN 75; así como obras “eternas”, tales como la Autopista Presidente Perón o el proyecto de expansión de la RN 22 en Río Negro. Estos ejemplos, y muchos otros, demuestran la completa ausencia de procedimientos de evaluación de proyectos que impidan malgastar el dinero público en obras sin justificación social.
Para 2025, el proyecto de ley de presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo nacional contempla para Vialidad Nacional una inversión de apenas USD 700 millones, al tiempo que mantiene los USD 300 millones para el funcionamiento del organismo. En otras palabras, Vialidad Nacional percibe un cargo por administración equivalente a más del 40% de lo que invierte.
Bases para una gestión eficiente de los activos viales
La descripción conjunta de la situación de contexto de la Argentina y del desempeño de Vialidad Nacional como organismo rector permite concluir que resulta conveniente modificar el paradigma vigente en la gestión de los activos viales. El enorme peso del sostenimiento del sector en los ingresos de los ciudadanos exige mejorar sustancialmente la eficiencia de la inversión pública, independientemente del origen de los fondos.
El primer cambio a introducir implica comenzar a pagar por “disponer” en vez de pagar por “hacer”. El Estado debe abandonar el concepto de “Obra Pública” y pagar sólo por disponer de un camino con determinados estándares de calidad, explícitos y crecientes en el tiempo. Esta metodología implica, además, alinear los incentivos de las empresas y de la sociedad, al eliminar vicios recurrentes tales como las modificatorias de obra. También deberá ajustarse la organización de la administración pública, ya que un esquema de gestión privada de los activos viales entraña reemplazar Vialidad Nacional por una agencia de planificación y contrataciones más una agencia de control. Ambas, seguramente tendrán un costo para la sociedad mucho menor a los USD 300 millones anuales que implica, históricamente, sostener a la Dirección Nacional de Vialidad.
En segundo término, resulta necesario comprender que la red vial nacional tiene relativamente bajo tránsito. Y que concesionar los 9 000 km de mayor tránsito vislumbra la suposición que se condenará al abandono los restantes 30 000 km. Porque nada hace suponer que Vialidad Nacional reciba los recursos necesarios para ello y, además, se reconvierta en un organismo eficiente.
Una gestión vial eficiente debe contemplar la administración de la totalidad de la red vial bajo administración nacional. En la tabla anterior puede observarse que coexisten tramos de alto tránsito, que seguramente tendrán una gran recaudación, junto a otros cuya recaudación seguramente no permita una concesión tradicional. Históricamente estos últimos tramos fueron excluidos de los programas de concesión, y su mantenimiento quedó sujeto al humor del gobierno de turno.
La colaboración público – privada en la gestión de activos viales
La red vial argentina requiere para su sostenimiento USD 1 700 millones anuales, de los cuales USD 1 400 millones deben destinarse a obras de inversión (CAPEX) y USD 300 millones a la cobertura de costos operativos (OPEX). Si la gestión es privada, a este monto debe sumarse el costo financiero y el beneficio de los concesionarios. Resta establecer, entonces, el origen de los fondos.
El negocio vial, entendido como la gestión de un activo por una concesionaria, se sustenta en cinco pilares fundamentales: los ingresos a percibir, la inversión a realizar (CAPEX), los costos operativos a afrontar (OPEX), los impuestos a pagar y el costo del financiamiento.
Es clave reducir el costo financiero, los impuestos y el costo operativo, esta resulta la única vía para que los usuarios perciban que el monto pagado por peaje se traduce en obras. Para ello deben tomarse algunas decisiones como, por ejemplo, abandonar la prestación de servicios a los usuarios duplicados con los que se ofrecen habitualmente (ambulancia, bomberos, auxilio mecánico) y la pretensión de hacer las obras antes de cobrar el peaje, que transforma a una concesión en un mero negocio financiero.
Al mismo tiempo, el valor del peaje a cobrar a los usuarios debe ser razonable. Históricamente la Argentina estableció precios de peaje muy por debajo del estándar regional, por esto motivo, la recaudación por peaje por muchos años no alcanzó para cubrir siquiera el costo de recaudar el peaje, y los usuarios pagaron sin ver ejecutarse obra alguna. Un peaje sensato debe ubicarse entre los USD 3 y USD 5 cada 100 km. Es fundamental abandonar la funesta práctica populista de establecer precios de los peajes por debajo de lo razonable.
Este conjunto de simples medidas: peaje razonable, supresión de servicios a los usuarios duplicados con otras jurisdicciones, reducción de impuestos y un programa de obras que acompañe la recaudación y minimice el costo financiero; permite ofrecer a la sociedad un programa que abarque la totalidad de la red vial nacional, con mínimos aportes estatales y una tarifa razonable a los usuarios.
Esta propuesta de gestión vial sustentable consiste en concesionar la totalidad de la red vial nacional, subdividida en lotes de 300 a 400 km de longitud. Sobre la red, se propone cobrar peaje en alrededor de 25 000 km, mientras que los 15 000 km restantes, por su bajo tránsito, están libres de pago, aunque bajo gestión privada.
Con una tarifa de USD 3.0 a 3.5 / 100 km y plazas de peaje separadas entre 80 y 100 km (estándar internacional), será posible alcanzar una recaudación anual en torno a USD 2 mil millones que, complementados a un aporte estatal similar a lo incluido en el proyecto de ley de presupuesto 2025, permiten conformar un monto que resulta suficiente para mantener la red vial nacional en óptimo estado, y al cabo de una década introducir sensibles mejoras, tales como duplicar tramos con TMDA superior a 6 000 vehículos, y, complementariamente, pavimentar banquinas y construir carriles de sobrepaso, inicialmente, en aquellos tramos con TMDA superior a 4 000.
En conclusión, están dadas las condiciones para repensar la gestión de los activos viales nacionales, lo que incluye una mayor participación del sector privado y una reorganización del sector público, con el fin de optimizar la situación de la red vial, minimizar sesgos negativos y alinear incentivos entre las empresas y la sociedad.
