Metodología para la estimación del costo final de un programa de infraestructura

Desde que se comienza a gestar su financiación hasta que las obras quedan finalizadas, y los usuarios pueden disfrutar de sus beneficios, transcurren varios años, lapso durante el cual deben cumplirse varias etapas.
La primera de ellas, a cuyo análisis se dirige este trabajo, es especialmente relevante en tanto ahí se eligen los proyectos que integrarán el programa y se define el monto necesario para ejecutar las obras.
Con anterioridad al cierre de la operación y utilizando la información disponible en ese momento se debe determinar dicho monto. Dado que la información con que se cuenta es muchas veces parcial o incompleta, se hace imprescindible introducir un cierto número de hipótesis para los puntos siguientes: precio de las obras, fechas de licitación, fecha de comienzo de las obras, cronogramas de ejecución y evolución de los precios a lo largo del tiempo que dure el programa.
En los últimos años, la validez de esos supuestos se ha mostrado muy dispar y en muchos casos se han sobrepasando las previsiones originales. En ese contexto, los procedimientos están siendo revisados debido a que, como consecuencia de un mayor costo de los proyectos en relación al inicialmente considerado, una gran cantidad de programas han debido de ser ampliados o recortados.
Este mayor costo no solamente implica una mayor erogación a la inicialmente prevista sino que puede poner en cuestión la elección y oportunidad de los proyectos.
Las consideraciones expresadas justifican el desarrollo de una metodología que, desde el comienzo del proceso, incorpore los elementos que inciden en las desviaciones que se producen respecto de la evaluación inicial del costo de los proyectos.

PERÍODO PREVIO AL CIERRE DE LA OPERACIÓN
La selección de proyectos y estimación de su costo es la primera de una serie de etapas que recorrerá el programa antes de su culminación cuando finalice el último de los proyectos que lo conforman.
En esta primera etapa, crucial para estimar los fondos totales que serán necesarios para el programa, se examinan distintas opciones que permitan establecer sus méritos y su alcance.
Para definir la cartera de obras que conformará el programa se analizan alternativas respecto de los siguientes puntos:
Elección de uno o más proyectos relacionados con sectores cuyo desarrollo se desea potenciar (logística, energía, saneamiento, educación, etc.) o que son parte de un plan estratégico, por ejemplo el impulso a una región geográfica del territorio.
Evaluación económica del programa para juzgar en qué medida, a través de la ejecución de los proyectos, se alcanzarán los objetivos buscados.
Evaluación de consideraciones sociales y medioambientales cuyo impacto exceda el marco del análisis puramente económico.
Es condición para la inclusión de un proyecto que satisfaga determinados indicadores de adecuación a los objetivos, entre los más frecuentes: rentabilidad social, monto máximo disponible, consistencia con otros planes e intervenciones, posibilidad cierta de construcción, etc.
Sin embargo es usual que en el momento de realizar esas evaluaciones, el precio de las obras, las fechas de licitación, de inicio de las obras y sus plazos de ejecución se apoyen en meras estimaciones.
En particular la ingeniería de detalle de los proyectos que dan sustento al programa puede estar en distintos grados de avance. En algunas ocasiones se cuenta con diseños que datan de muchos años; antiguos proyectos que no han podido ejecutarse y que deben ser actualizados porque el estado de la infraestructura se ha deteriorado y la demanda ha aumentado.
Otras veces se tienen solamente estudios de pre factibilidad y los diseños de ingeniería son estimaciones basadas en la experiencia o en información secundaria.
En ciertas oportunidades existen proyectos ejecutivos listos para licitarse.

La disparidad en el grado de definición de los proyectos que integrarán el programa provoca un importante nivel de incertidumbre en cuanto a su costo final.
Además, dado que comúnmente, el cronograma de ejecución de los proyectos se extiende a lo largo de varios años se introduce un factor de distorsión cuya cuantía dependerá de la variación relativa entre el ajuste de precios, que se realiza en la moneda local según el avance de las obras, y la evolución del tipo de cambio nominal respecto de la moneda en que se pactó el crédito.
La metodología se basa en aprovechar la experiencia de la institución responsable de gestionar el programa en la ejecución de otros programas similares y con esa información generar un Modelo de Variación por Contingencias.
Paralelamente y apoyándose en los valores que han tomado algunas variables macroeconómicas relevantes en relación al sistema de ajuste de precios que usa la institución generar un Modelo de Variación por Precios.

EL PROGRAMA EN MARCHA
Una vez firmado el programa con el monto estimado utilizando la información disponible en la primera etapa se inicia la actualización y finalización de los proyectos de ingeniería a nivel de detalle; la estimación del costo y plazo de ejecución de las obras; el llamado a licitación a medida que se van cumpliendo las etapas administrativas; la adjudicación de los contratos; la ejecución de los proyectos; y la recepción de las obras y plena funcionalidad para los usuarios.
En el transcurso de estas etapas comienzan a detectarse divergencias entre los valores estimados en la primera etapa y los que se recogen a medida que los procesos administrativos van finalizando dando lugar a la adjudicación de los proyectos y finalmente y a la ejecución de las obras.

En las primeras cinco etapas estas diferencias tienen su origen en: los metrajes considerados en los anteproyectos y los que arrojan los diseños ejecutivos, y los precios estimados y los obtenidos en las licitaciones.
En la sexta etapa, durante la ejecución de los proyectos, pueden ponerse de manifiesto carencias de diseño o surgir necesidades que no fueron consideradas en el proyecto licitado. Esto da lugar a ampliaciones de contrato con el consiguiente aumento del costo y la extensión del plazo.
Hasta la séptima etapa pueden generarse diferencias debido a que los préstamos se establecen en una moneda diferente de la que se pagan los certificados de obra.
Durante muchos años las monedas locales se depreciaron respecto del dólar y este hecho producía un monto extra en moneda local de tal magnitud que equilibraba cualquier otra variación. Esta circunstancia ha cambiado en el último lustro; en muchos casos se ha invertido el signo de dicho desfasaje con el resultado de que no sólo ya no se han neutralizado las diferencias sino que se han incrementado.

En el desarrollo de este artículo se menciona, como ejemplo de aplicación, un programa destinado a la adecuación de un conjunto de carreteras. Por ese motivo la terminología utilizada se refiere a obras viales, no obstante lo cual la metodología es aplicable a cualquier tipo de proyecto de infraestructura.

MARCO CONCEPTUAL
La construcción de un modelo que permita abordar este trabajo implica, como primera tarea, la identificación de los elementos responsables de las desviaciones que normalmente conducen a errores en la estimación de los costos.
Los hitos más significativos donde se generan las desviaciones son: la finalización de los diseños de ingeniería que se van a licitar, la estimación del costo de los proyectos, de sus plazos de ejecución, del cronograma de ejecución de las obras, de la fecha de los llamados a licitación, del presupuesto de oficina, del monto al que se contratarán las obras, de las potenciales ampliaciones que tendrán los proyectos, de la variación del índice de actualización paramétrica durante la ejecución del programa, y de la variación del tipo de cambio nominal durante la ejecución del programa.
En cada uno de estos puntos se producen desviaciones que en ciertos casos se acumulan y en otros se neutralizan.

METODOLOGÍA DE TRABAJO
La aplicación de la metodología propuesta depende de la construcción de dos modelos basados en la información histórica que resume el conocimiento acumulado por la institución que administrará los proyectos en cuestión.
Esta información se organiza en dos grupos de datos: el primero integrará y dará origen al Modelo de Variación por Contingencias; y el segundo, relacionando la evolución que ha tenido en el pasado el ajuste paramétrico con las principales variables de la economía local e internacional, dará origen al Modelo de Variación por Precios.
En ambos casos se recurre a la utilización de herramientas de análisis estadístico usando la simulación Montecarlo incluida el software Cristal Ball para construir dos modelos auxiliares: el Modelo de Variación por Contingencias, y el Modelo de Variación por Precios

Modelo de Variación por Contingencias
Se trata de un modelo que, a partir de datos históricos recogidos de resultados de programas ya ejecutados, intenta predecir la variación que sufren los montos estimados de los proyectos en el pasaje de las siguientes etapas:
del anteproyecto al proyecto de ingeniería (distribución del coeficiente c₁)
del presupuesto de oficina al monto de adjudicación (distribución del coeficiente c₃)
del monto de adjudicación al monto ampliado en el proceso de construcción (distribución del coeficiente c₄)
La incidencia del Modelo de Variación por Contingencias puede apreciarse en el Cuadro 1.

Modelo de Variación por Precios
Este modelo intenta predecir dos elementos cuyo cociente incide de una manera muy importante en el costo final del programa, estos son:
el índice de ajuste de precios, que se expresa en una fórmula paramétrica o polinómica representativa de las obras que comprende el programa y
la variación del valor de la moneda en que se pagarán las obras en relación a la moneda en que se pactó el crédito.
Se trata de establecer un pronóstico acerca de la variación que sufren los montos estimados de los proyectos en el pasaje por las siguientes etapas: del proyecto de ingeniería al presupuesto de oficina (estimación del coeficiente c₂); y del monto de adjudicación y sus ampliaciones a los montos actualizados al momento de realizar los desembolsos según el avance de las obras.
Según sea el país en el que se desarrollará el programa se consideran relevantes distintas variables entre las que frecuentemente se encuentran las Variables de índices internacionales (Índice de Precios al Consumo, Índice Producción Industrial y Tasa de la Reserva Federal de Estados Unidos); y Variables de índices nacionales (Índice de Precios al Consumo, Tipo de cambio nominal, Salario Nominal e Índice de Desempleo del país donde se desarrolla el programa).
Es importante notar que ambos modelos permiten estimar la variación del monto del programa en distintas fases del proceso.
El Modelo de Variación por Contingencias opera asumiendo que las comparaciones entre un paso y el siguiente ocurren al mismo nivel de precios, o, a nuestros efectos, simultáneamente, y dependen fundamentalmente de la forma en que opera la institución que gestiona los proyectos y de las condiciones de transparencia y competencia que existen en el mercado.
Por su parte, el Modelo de Variación por Precios tiene su centro en el transcurso del tiempo por lo que el resultado de las comparaciones entre un paso y en siguiente se deben al devenir de los acontecimientos y a lo cambiantes que sean las condiciones económicas locales e internacionales. La incidencia de este modelo puede apreciarse en el Cuadro 2.

PUNTOS DE CONTROL
El resultado de la aplicación de la metodología propuesta se expresa como un conjunto de curvas de distribución de probabilidades.
Las más relevantes son las que agrupan el monto de cada uno de los proyectos en \»puntos de control\» que refieren al monto agregado que toma el programa en cada una de sus etapas: monto estimado de los proyectos ejecutivos, monto de los presupuestos de oficina a la fecha de licitación, monto contratado, monto con ampliaciones, y monto final incluyendo las variaciones por actualización paramétrica y tipo de cambio nominal según el cronograma de avance.
Esas curvas de distribución, conjuntamente con la elección de un intervalo de confianza definen un rango dentro del cual se espera que pueda variar el monto en cada uno de los “puntos de control”.

EJEMPLO DE APLICACIÓN
Para ilustrar brevemente el proceso que hemos descripto nos valdremos de un caso real en el que se ha aplicado esta metodología.
Se trata de un programa desarrollado por el organismo responsable por la gestión de la red vial del Departamento de Estradas de Rodagem (DER) del Estado de San Pablo, Brasil, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Las características principales del programa se resumen en el Cuadro 3.

RESULTADOS OBTENIDOS
El monto de los anteproyectos que componen este programa, estimado a mayo de 2013, ascendía a 470 millones de dólares. Si la operación se hubiera realizado siguiendo los usos y costumbres tradicionales el monto a financiar tal vez se hubiera establecido en esa cifra incrementada en un cierto porcentaje atribuible a imprevistos.
Si tomamos como base esos 470 millones vemos que el modelo propuesto muestra que existe casi un 80% de probabilidad de que el monto real final, agregado de todos los proyectos que componen el programa, exceda esa cifra.

Se observó que hay un 50% de probabilidades de que el monto final supere los 568 millones de dólares o, lo que es lo mismo: 50% de probabilidades que el monto final sea 20% mayor al originalmente previsto (470 millones).
Hay un 20% de probabilidades de que el monto final supere los 693 millones de dólares, es decir, un 20% de probabilidades que el monto final sea el 47% mayor al originalmente previsto (470 millones).
El modelo también arroja valores acerca de lo que hemos llamado “puntos de control”. Los gráficos 7 y 8 muestran el seguimiento a lo largo de los puntos de control y nos ilustran acerca de la magnitud del error que se puede cometer si no se evalúan cuidadosamente los factores que inciden en cada etapa.

El Gráfico 7 muestra, en el eje de abscisas los diferentes “puntos de control” y en el eje de ordenadas la evolución del costo del programa, en dólares. El Gráfico 8 muestra lo mismo tomando como base el monto inicial estimado de los anteproyectos.
Las tres barras corresponden a los percentiles 20, 50 y 80 respectivamente.