*Por el Ing. Alberto Bull, jefe manual de carreteras, Dirección de Vialidad, Ministerio de Obras Públicas, Chile.
DE UNA FUNCIÓN OBJETIVO
En este documento se propone establecer una función objetivo para las agencias viales. La misma explicitaría qué debe alcanzarse en la red en cuanto a su desarrollo y estado o condición. En cierto modo, la función objetivo es una de las formas en que puede precisarse la misión y proveer una visión a una entidad gestora de redes de carreteras y caminos.
La gestión o manejo de la infraestructura vial es la esencia de un organismo vial. Las decisiones sobre la construcción, conservación, seguridad vial y otras medidas, y la importancia o peso relativo entre ellas, tienen un alto grado de discrecionalidad, tanto para la agencia vial, como para las autoridades superiores del sector. En la práctica, dichas actividades tienen un amplio rango de diversas orientaciones posibles.
Mediante la función objetivo se establecen directrices para la labor de la agencia vial, es decir, definiciones de políticas viales, que deben reflejar el interés público en dicho ámbito. Por ello, su fijación recae en las autoridades competentes para fijar políticas, las que suelen ser los ministros con potestad sobre los caminos y el transporte, aunque puede darse la participación de diversos organismos, además de la opinión pública.
La función objetivo debe ser formulada en términos de afianzar el rol que debe cumplir la red vial. Ejemplos de ello serían proveer o mejorar la accesibilidad, la conectividad o la movilidad de las personas y los bienes.
Con todo, expresiones de carácter cualitativo como las indicadas, son subjetivas y otorgan un excesivo margen de maniobra. Por ello, deben ser acompañadas de uno o pocos indicadores, que permitan evaluar si la agencia vial está respondiendo a la función objetivo.
De existir indicadores que permitan evaluar los resultados, la función objetivo consistiría en alcanzar el mejor valor para cada uno de ellos. Una opción avanzada radicaría en fijar los valores que los indicadores deberían alcanzar en un plazo determinado, los que deberían ser consistentes con sus valores actuales y con el presupuesto disponible a mediano plazo.
En esencia, la función objetivo declara qué debe alcanzar un organismo vial en la red a su cargo. Ello implica que la decisión de cada gasto o inversión deba ser analizada ex ante a la luz de su impacto sobre los indicadores relevantes.
Debe tenerse en cuenta que cualquier definición de la función objetivo lleva implícito un determinado balance entre gastos en mejoramientos, conservación y seguridad vial, por lo que estas últimas, tantas veces postergadas, pueden alcanzar una apropiada participación en el presupuesto.
La función objetivo, con sus metas implícitas, entregaría a los gestores de carreteras y caminos una clara y firme orientación para su labor, y además, facilita la rendición de cuentas.
Asimismo, la función objetivo informa a los usuarios, stakehoders y público en general, qué pueden esperar de la red vial, proveyéndoles una sólida base de participación.
LA RED VIAL Y SU GESTIÓN
Las redes viales permiten el acceso hasta los más remotos lugares. En esa condición, posibilitan el ejercicio del dominio del territorio y el desplazamiento de personas y bienes. Son, por ello, una indispensable infraestructura de apoyo para el desarrollo de un país o región, y sus limitaciones pueden constituirse en un cuello de botella.
El estándar y condición de cada tramo de camino deben corresponderse con las funciones que cumple en la red, de modo que los traslados puedan realizarse con costos, tiempos de viaje y oportunidad adecuados. De ello se desprende que las características de las vías que sirven al transporte masivo de larga distancia no pueden ser las mismas que las de caminos de acceso a zonas de baja densidad de habitantes; así, debe disponerse de muy amplia gama de estándares, aplicables adecuadamente a cada caso particular.
Además, la red vial no puede desarrollarse pensando sólo en satisfacer las necesidades de transporte. Éste también debe realizarse en condiciones seguras y respetando el medio ambiente.
La gestión vial debe hacerse cargo de las exigencias enunciadas.
A modo de ejemplo, en el sitio internet de la Dirección de Vialidad de Chile se indica como misión institucional “mejorar la conectividad entre los chilenos y chilenas y entre Chile y los países de la región, contribuyendo a la planificación, proyectando, construyendo, conservando y explotando oportunamente la infraestructura vial necesaria para el desarrollo del país y su gente, resguardando su calidad de vida, promoviendo la equidad social, étnica, de género, resguardando la seguridad vehicular y peatonal, dando sustentabilidad medioambiental e incorporando sistemáticamente tecnologías innovadoras en el ámbito vial y de transporte”.
La definición de misión indicada apunta a la conectividad y movilidad seguras y sustentables, como apoyo al desarrollo con equidad. Aunque es general o de tipo cualitativo, es una orientación para la toma de decisiones sobre la red o proyectos específicos. Sin embargo, como admite un abanico extremadamente amplio de aplicación, conviene precisarla en la forma de fijar una función objetivo, como se comenta a continuación, de modo de definir qué se pretende concretamente de la red vial.
CRITERIOS DE BASE PARA DEFINIR UNA FUNCIÓN OBJETIVO
Los requisitos esenciales o condiciones de base que debe satisfacer una red de caminos y que corresponde que sean materializadas por la gestión vial, están en relación con la economía, seguridad vial, disponibilidad, confort, estética y resguardo del medio ambiente, aunque es posible definir otras.
Economía
El criterio economía puede asumir diversas formas.
Costo operacional sujeto a rentabilidad de las inversiones
Una importante aspiración es que los costos de operación y tiempos de viaje sean lo más bajo que pueda lograrse.
Sin embargo, no es posible que todos los caminos tengan un estándar elevado y uniforme. La limitación consiste en que las inversiones, a lo largo de todo el período de servicio, que posibiliten los costos de operación deseados, sean justificables desde un punto de vista de rentabilidad. En la práctica, a caminos de mayor tránsito corresponden mejores características de diseño y viceversa.
Los costos de operación no sólo dependen del estándar de la vía, sino que están fuertemente influidos por el estado, especialmente, de la superficie de rodadura. Por ello, la calidad de la conservación incide en la economía.
Costo eficiencia
El costo-eficiencia consiste en asignar a un camino el estándar que se considere adecuado en función del tipo de servicio que presta, y buscar el diseño que permita alcanzarlo al menor costo durante todo el ciclo de vida de un proyecto. Para ello, deben considerarse los costos de inversión inicial y los de inversión diferida y las conservaciones correspondientes.
Valor del patrimonio vial
La red vial constituye un importante activo de cualquier país, que se fue configurando a través del tiempo. Las inversiones en mejoramiento de caminos se traducen en aumento del valor patrimonial de la red. Por otra parte, el uso de las vías las va deteriorando, lo que debe contrarrestarse con una adecuada conservación. Es conveniente que el valor del patrimonio vial sea creciente o al menos, no disminuya, para lo que debe practicarse un adecuado balance entre mejoramientos y mantenimiento.
Seguridad vial
Un justificado y fundamental deseo es que los desplazamientos entre origen y destino se realicen sin que se produzcan accidentes, ni nada que afecte la integridad de las personas, los vehículos y las cosas.
El objetivo de la seguridad vial es minimizar los siniestros y en todo caso, disminuir las tasas de accidentabilidad existentes. No basta solamente con hacer obras de seguridad vial o aplicar las normas y directrices de seguridad. La gestión del riesgo implica que en las vías existentes o en los proyectos se analicen las particularidades que conlleven riesgo, a fin de diseñar medidas, coherentes con el nivel de peligrosidad percibido, que pueden aminorarlo, disminuir la gravedad de los accidentes, o “perdonar” los errores de conducción.
Si bien las características de las vías no son el factor principal de los accidentes, en un tercio de los casos tienen una incidencia, por lo que actuando sobre ellas, por ejemplo mejorando la visibilidad o neutralizando factores de riesgo, es posible contribuir a la disminución de los accidentes.
Disponibilidad
Es de interés que caminos y carreteras estén abiertos a la circulación en lo posible todo el tiempo y en todo su ancho. En términos absolutos, esto es imposible, ya que las vías se ven interrumpidas total o parcialmente debido a emergencias provocadas por acción de la naturaleza, accidentes de tránsito e intervenciones de conservación u otro tipo de obras.
Las vías son vulnerables a los desastres naturales. Sucede habitualmente que se actúe en forma reactiva en respuesta a la emergencia. Por ello, se requeriría un análisis de vulnerabilidad, especialmente de aquellas rutas que presenten mayor exposición al riesgo, a fin de tomar medidas preventivas que lo aminoren a un valor aceptable.
Deben existir protocolos de actuación y evacuación en caso de accidentes, que permitan restaurar la vía al tránsito en un plazo breve.
Las obras en la calzada implican sustraer parte de ella en determinadas longitudes. Una adecuada programación de la oportunidad y dimensión de las intervenciones, especialmente las muy recurrentes de conservación, permitirían aumentar la disponibilidad.
Confort
En la circulación deben evitarse sensaciones físicas desagradables, las que incluso pueden constituirse en amenaza a la seguridad del desplazamiento. La regularidad de la superficie de rodadura, medida mediante el IRI, al margen de su efecto sobre los costos de operación, también es un indicador de confort. En las normas viales hay una serie de disposiciones sobre la geometría del trazado que contribuyen al confort, como por ejemplo, el empleo de curvas de transición en el trazado en planta.
Estética
La belleza provoca un agrado visual y es por tanto una conveniencia en el ámbito vial. Se distinguen, por una parte, la estética del camino propiamente tal, que en parte puede observarse al circular en él, y por otra, la de la inserción de la vía y su interacción con el entorno, y del paisaje que se observa. La estética es muy relevante en el caso de vías escénicas, es decir, aquellas emplazadas en zonas dignas de ser observadas. Las normas viales contienen disposiciones acerca de la estética de la vía, como la combinación de elementos de planta, alzado y perfil. Lo relativo a la interacción con el entorno está menos desarrollado.
Resguardo del medio ambiente
La protección del medio y evitar su degradación se estima una necesidad fundamental para el ser humano. Forman parte de este interés muy variados y amplios conceptos, entre los que pueden mencionarse la obtención y uso de materiales a incorporar en los caminos, el tratamiento y disposición final de desechos de faenas, los contaminantes producidos por las obras y la operación de las vías, como ruido y polvo, la preservación de la flora y fauna, el tratamiento de las áreas protegidas, la participación ciudadana en las distintas etapas del ciclo de vida de los proyectos viales y muchos otros.
CUANTIFICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE BASE
Los criterios de base enunciados en el punto 3 anterior están expresados en términos cualitativos. A fin de poder evaluar el grado en que se estén alcanzando, a continuación se proponen formas de cuantificar aquellos que sean susceptibles de ello.
Economía
Costo operacional o IRI
El indicador de economía propuesto es: “IRI promedio, ponderado por el nivel de tránsito de cada tramo de camino”. Este indicador es una forma de medir el real nivel de servicio de la red.
Lo que interesa realmente es tener costos de operación acotados, por lo que el indicador económico puede ser la suma de todos los costos de operación, incluyendo la valorización de los tiempos de viaje, incurridos en la red en un periodo determinado.
Dado que se trata de un valor complejo, la economía se puede representar por el IRI. Éste es un factor relevante en la determinación de los costos de operación, por lo que se puede aceptar que los representa. Además, refleja adecuadamente el estado de los caminos. No obstante, al no incluir expresamente los efectos de los tiempos de viaje, permite evaluar sólo redes a las que no se agreguen tramos adicionales.
Valor del patrimonio vial
El indicador propuesto es directamente el: “Valor del patrimonio vial”.
Existe una metodología, de carácter no contable, que determina el valor en función del estándar y del estado de las vías. Además del valor actual, contempla:
- Un valor máximo teórico, correspondiente a que si todos los caminos hubiesen sido recién construidos en el estándar que tienen.
- Un valor mínimo admisible, correspondiente al menor estado aceptable de cada vía.
- Un valor deseable al que debe apuntar la gestión.
El análisis se puede desglosar por grupos e incluso por caminos individuales. El esquema permite juzgar, entre otras cosas, si se gasta lo suficiente en conservación.
Seguridad vial
Se proponen como indicadores la cantidad de: “Fallecidos por cada cien o mil millones de veh/km” y “Accidentes (graves) por cada cien o mil millones de veh/km”.
Se prefieren estos indicadores, por sobre los en función de cantidad de vehículos, kilómetros de vías o superficie territorial, pues dicen relación con los niveles de tránsito y por lo tanto, con el uso efectivo de la red.
Disponibilidad
Se propone como indicador: “Porcentaje de carril/km disponible para circulación”.
Se obtiene restando de 100 la división, expresada en porcentaje, de los días de carril/km no disponibles para la circulación, por el total de carril/km de la red, ambos durante un año. En vez de días puede usarse una fracción menor. También puede hacerse una distinción entre las causas que originan el cierre, sean intervenciones en la ruta, accidentes o emergencias.
Confort, estética y resguardo del medio ambiente
No se proponen indicadores para estos criterios.
La estética, la protección medioambiental y el confort, excluida de éste la calidad de la superficie de rodadura, que es parte del criterio de economía, se consideran de cumplimiento necesario cuando sea intervenido un camino. Al respecto, se estima suficiente que se apliquen las normas viales sobre esas materias.
OPCIONES DE FUNCIÓN OBJETIVO
Una función objetivo se puede definir a partir de las criterios de base que deben cumplirse en una red de caminos. Los criterios de base que se desee privilegiar deben quedar subordinados a aquélla.
En lo posible, la función objetivo debe ser una sola, a fin de simplificar su memorización, comprensión y las prioridades conceptuales que involucra. El definir más de una, de cumplimiento simultáneo, conlleva el peligro de competencia entre ellas, con las consiguientes dificultades para la gestión y su evaluación, además de que pueden estar correlacionadas entre sí.
Habiendo diversas posibilidades, en este documento se propone considerar como función objetivo la conectividad, el valor del patrimonio vial, o la sustentabilidad, las que enfatizan aspectos diferentes.
Conectividad
La conectividad es la aptitud de acceder a los más diferentes lugares del territorio y de unir los múltiples orígenes con variados destinos. Componentes de la conectividad pueden considerarse los siguientes criterios de base:
- Cada carretera o camino requiere alcanzar un determinado estándar y condición de estado, que deben ser función de la importancia y caracterización del servicio que presta, y se determina según el criterio de economía. Asimismo, la red debe tener suficientes arcos o caminos, de modo que pueda satisfacer las necesidades de transporte a costo apropiado.
- El nivel de seguridad vial debe ser acorde con la importancia de cada camino.
- La disponibilidad de cada vía será tanto más exigente cuanto mayor sea su importancia.
- El confort, la estética y la protección medioambiental quedan entregados al cumplimiento de las normas viales.
En consecuencia, la conectividad enfatiza la posibilidad de realizar transporte de personas y bienes, en condiciones de costo limitado, seguridad de tránsito y continuidad en el tiempo, pero contando con una adecuada base de confort, estética y buenas condiciones ambientales.
Valor del patrimonio vial
Como función objetivo, el valor del patrimonio vial tiene la ventaja para el gestor que concentra el foco en la red vial propiamente tal y en sus características. Es decir, se preocupa de lo que puede denominarse el negocio primario de una agencia vial.
El valor patrimonial no ignora del todo los costos de operación vehicular, ya que incentiva mejorar los estándares y también una buena conservación. Los demás criterios de base, incluida la seguridad vial, sólo aparecen tangencialmente, lo que puede dar a la gestión vial un sesgo a no considerar aspectos relevantes para la sociedad.
Sustentabilidad
La sustentabilidad se estimó internacionalmente como compuesta por tres pilares:
- Económico, consistente en poder producir bienes para satisfacer las necesidades de la población, sin sacrificar la capacidad de que las futuras generaciones puedan satisfacer las suyas.
- Social, con consideraciones de calidad de vida, equidad y reducción de las desigualdades.
- Medioambiental, tendiente a preservar y no degradar el medio ambiente que heredarán las generaciones futuras.
En su aplicación a carreteras y caminos, la sustentabilidad consiste en lograr redes viales que maximicen los beneficios económicos y sociales presentes y futuros, y que minimicen los efectos negativos sobre el medio ambiente y los recursos naturales. Se incluyen, desde luego, la seguridad vial y el manejo de la vulnerabilidad de los caminos a los peligros naturales.
En traducción libre, el sitio de sostenibilidad de la FHWA, la administración federal de carreteras de los Estados Unidos [3], indica que un enfoque sostenible de carreteras ayuda a tomar decisiones equilibradas entre los valores ambientales, económicos y sociales, beneficiando a los usuarios actuales y futuros. Un enfoque sostenible considera la accesibilidad y no sólo la movilidad, el movimiento de personas y bienes, no sólo de los vehículos, y la provisión de opciones de transporte, como rutas seguras y confortables para caminar, andar en bicicleta y para el transporte público. Sostenibilidad abarca además una diversidad de conceptos, así como el uso eficiente de los recursos financieros, incentivos para la calidad de la construcción, la calidad del aire, consideraciones sobre el cambio climático, la habitabilidad, y sistemas de gestión ambiental.
Puede apreciarse que bajo sustentabilidad están implícitos los mismos criterios de base mencionados anteriormente, aunque considerados de modo diferente y con énfasis distintos.
DESEMPEÑO
El desempeño consiste en obtener lo que se quiere o requiere alcanzar y mantener en la red vial y en cada una de sus vías. En otras palabras, según fue definida la función objetivo, consistiría promover la conectividad, el valor patrimonial o la sustentabilidad vial.
Sería conveniente tener un indicador que represente la función objetivo, para la evaluar su evolución en el tiempo, y así poder emitir juicios sobre la calidad de la gestión vial.
En el caso del valor del patrimonio, como ya se expuso, el indicador existe.
En cuanto a la sustentabilidad, se desarrollaron indicadores que califican la sustentabilidad de proyectos viales, aunque no a nivel de red.
Por su parte, está pendiente desarrollar indicadores para la conectividad.
Mientras no se cuente con indicadores específicos para evaluar la función objetivo, se pueden emplear los que se mencionan para los criterios de base, es decir:
• IRI
• Tasas de accidentabilidad
• Disponibilidad
Desde luego, a menos que se establezca una forma de ponderar los indicadores sobre una base común, el juicio global sobre ellos tendrá necesariamente un sesgo subjetivo.
En la práctica, la función objetivo consistiría en alcanzar los mejores resultados para esos indicadores. Una opción más avanzada sería fijarles valores deseables, que deben ser función de la situación previa y del presupuesto disponible de mediano plazo.
Estos indicadores pueden acompañarse de:
• Valor del patrimonio vial
• Sustentabilidad (en caso de proyectos viales)
El valor del patrimonio tiene elementos comunes al menos con el IRI, por lo que debe considerarse por separado; con todo, tiene la ventaja de permitir analizar la calidad de la conservación llevada a cabo en el pasado.
A pesar de la subjetividad de la evaluación global, es preferible contar con herramientas objetivas de evaluación sobre los aspectos sustantivos de la gestión vial, en vez de recurrir a otros de carácter administrativo que suelen emplearse, como la ejecución presupuestaria o la cantidad de obras físicas ejecutadas.
Los indicadores son orientación de lo que debe perseguir el organismo vial y así, dan origen a una gestión vial, consistente no sólo en que los proyectos específicos se materialicen, sino en que se logren los objetivos preestablecidos en los criterios de base. Por el contrario, la rendición de cuentas limitada a aspectos presupuestarios o de obras realizadas, aborda sólo aspectos intermedios de la gestión y no su finalidad última.
CONCLUSIONES
Mediante el establecimiento de una función objetivo para un organismo vial se obtienen las siguientes ventajas:
• Se atienden de manera orientada y coherente los tres niveles esenciales de las actuaciones en caminos: el interés público, la gestión vial y consecuentemente, la ejecución de obras física.
• Se explicita lo que la agencia vial debe perseguir.
• Se posibilita hacer gestión, al haber metas explícitas de resultados sustantivos en la red. En la situación actual, sólo se puede administrar, es decir, resolver los problemas que se vayan evidenciando.
• Se alinean las prioridades presupuestarias con las necesidades declaradas de la red vial, ya que al decidir cualquier inversión, se pensará en cómo ella repercutirá en el(los) indicador(es), contribuyendo a la calidad de la gestión.
• Facilita las respuestas e inhibe las presiones de partes interesadas en caminos específicos.
