*Por el Ing. Adolfo Guitelman, Director de la carrera de Ingeniería Civil y de la Escuela de graduados de Ingeniería Hidráulica (FIUBA).
INTRODUCCIÓN
En el número 144 de la Revista Vial, hablamos de los problemas hídricos, que afectan la planificación, construcción y mantenimiento de todas las infraestructuras.
Los caminos en general, pero muy especialmente los caminos vecinales y rurales, son naturalmente vulnerables a los problemas de drenaje y tanto el diseño como su construcción y mantenimiento, están íntimamente relacionados con el adecuado manejo del agua, sus desagües longitudinales y transversales.
Sobre este tema, tenemos una abundante experiencia y también adecuadas metodologías para su abordaje (1). Los riesgos asociados con el cambio climático, con nuevos patrones de temperatura y lluvia como los eventos climáticos extremos, también exigen estándares actualizados de diseño, construcción y mantenimiento.
Pero el problema fundamental de los caminos rurales, es elaborar una política integral que permita su financiamiento, desarrollo y mantenimiento en el tiempo, de la cual nuestro país carece.
Como observamos en siguiente Cuadro 1, Argentina es el segundo país de la región en extensión de su red vial, con casi 510.000 km, pero solo el 15% de la misma es red pavimentada (Valores del año 2018).
¿Por qué ocurre esto?
Entiendo que esto sucede porque debemos modificar el enfoque con el que vemos a los caminos rurales, que no son sólo la vía de salida de la producción agrícola, lo que es en sí, un tema importante, pero de ninguna manera el único a considerar (el 89 % de la producción agrícola de la región transita por los caminos rurales).
El cambio en la mirada que propongo nos permitirá incorporar los beneficios que no son tenidos en cuenta a la hora de evaluar una política de inversión en estas fundamentales infraestructuras de un país.
DESARROLLO
Caminos rurales: su importancia en el desarrollo global
Los caminos rurales han recibido atención en el análisis del desarrollo hace relativamente poco tiempo. El Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo o Banco Mundial (BIRF – B.M) se alejó del mandato de reconstrucción a principios de 1960 para iniciar y abordar la agenda de desarrollo del denominado \»Tercer Mundo”.
En ese momento, el proceso de desarrollo no se entendía más allá de la necesidad de “construir infraestructura”. El desarrollo se persiguió sector por sector, dando prioridad a la infraestructura \»estructural\» más amplia.
Los caminos rurales fueron atendidos en su mayoría como parte de la inversión del sector agropecuario sin comprender que con el camino vienen también otras infraestructuras como las de energía, comunicación, agua, cloacas y también la educación.
Lamentablemente, este enfoque parcial del tema sigue vigente en muchos países en desarrollo y también en Argentina (2).
Entendiendo la pobreza
Durante la década de 1990, los caminos rurales se convirtieron en el centro de atención intensiva y específica, en particular bajo el liderazgo del Foro Internacional para el Transporte Rural (IFRT).
Este trabajo documentó los impactos en el desarrollo económico y social de los caminos rurales tal como los conocemos y analizamos hoy.
Su significado se extendió más allá de los temas de desarrollo rural y agrícola y contribuyó a la desagregación del concepto de pobreza y los correspondientes procesos de integración social y económica.
Se reconoció la necesidad de centrarse en la movilidad de las personas, la importancia de los servicios de transporte (y no solo el camino) y el predominio de modos de transporte no motorizados y alternativos en esas áreas.
Es importante destacar que se estableció la dinámica intrafamiliar por la cual el aislamiento (medido en términos de distancia al agua, combustible y servicios sociales básicos) perpetra amplias brechas de género y constituye una trampa de pobreza.
Hoy, estos conceptos de acceso, servicios, participación e igualdad de género están en el centro del debate sobre el desarrollo de una comunidad y también de un país.
Según este enfoque, los caminos rurales ya no son una característica de la política vial o agrícola y se han convertido en un indicador principal crítico del seguimiento del desarrollo de un país. La falta de conectividad contribuye además a la sensación general de abandono que expresan usualmente los habitantes de territorios rurales respecto del Estado.
La pobreza es aislamiento
Cuando, en el año 2000, más de 40.000 mujeres y hombres pobres en 50 países hablaron sobre sus vidas y el significado de la pobreza, no hablaron tanto sobre la falta de dinero. Más bien, denunciaron la falta de seguridad y el aislamiento.
El aislamiento físico, social y político son características centrales de la trampa de la pobreza. Estos testimonios exigieron un nuevo enfoque en la lucha contra la pobreza, y el importante papel de los caminos rurales recibió un nuevo reconocimiento.
Acceso rural: indicador básico de pobreza
El Índice de Acceso Rural (RAI) mide el porcentaje de la población rural con \»acceso\» a la red de transporte. Adoptado en 2004 como un indicador principal de desarrollo, se incluye en encuestas de hogares en un gran número de países (Ver cuadro 2). ¿Figura esto en el Censo 2022 de Argentina?
Hoy en día, mil millones de personas, o el 31 % de la población rural estimada del mundo, vive aislada de los mercados y los servicios, vive a más de 2 km de una carretera para todas las estaciones (una que sea transitable en todo momento del año y dentro, como máximo, de las seis horas después de la lluvia) por el medio de transporte predominante, que suele ser una camioneta sin tracción en las cuatro ruedas.
La pobreza “global” ha estado cayendo rápidamente y se está convirtiendo cada vez más en un problema urbano a medida que el mundo se urbaniza (para el año 2050 se estima que el 80% de la población será urbana).
Aun así, las poblaciones rurales aisladas a menudo se superponen con los \»mil millones más pobres\», aquellos cuyas perspectivas no están mejorando y que viven en los pequeños \»estados fallidos\» (quedándose cada vez más rezagados con respecto al resto de la población mundial).
Abordar la pobreza rural de manera rentable
En general, se encuentran muchos ejemplos de los impactos económicos positivos de los caminos rurales. Por ejemplo, la cantidad de kilómetros de caminos rurales per cápita de la población es la explicación más importante del crecimiento y el consumo en muchos países.
A pesar de la variabilidad en los rendimientos, se ha descubierto que las inversiones en caminos rurales tienen un mayor impacto económico que muchas otras inversiones.
La mejora de los caminos rurales también genera desarrollo social. En primer lugar, en forma de mejora de la seguridad alimentaria.
Mejoran la gobernanza y la participación ciudadana
Se ha demostrado que una mejor atención a los caminos rurales y una adecuada participación comunitaria mejoran la calidad de la ciudadanía en los países en desarrollo.
Los caminos rurales facilitan el acceso a los centros urbanos de salud, a las mesas electorales y los centros de prestación de todos los “servicios democráticos”.
Abordar el aislamiento de las comunidades con las autoridades civiles, ha hecho que los caminos rurales sean denominados internacionalmente como \»caminos de la paz”.
El “Patito Feo” de la infraestructura
Los caminos rurales a menudo reciben la menor atención en la red vial, pese a su extraordinaria extensión. Esto se debe a que se financian a partir de una serie de fuentes, a nivel nacional, regional y local, que son insuficientes y no están claramente establecidas.
Es así, que se gestionan con aportes del Gobierno Nacional, Provincial y Municipal, y se sitúan en la intersección de los mandatos de los Ministerios Transporte, Agricultura y los Municipios locales.
Se los trata a veces como inversiones económicas, a veces como inversiones sociales pero pocas veces con el enfoque integral que se merecen, que intento aquí explicitar.
Constituyen un vasto activo de infraestructura, pero no son baratos ni de construir y menos de mantener. Son considerados una infraestructura, no un servicio y, sin embargo, una parte importante de su costo es recurrente.
Estas complejidades dificultan que las intervenciones de caminos rurales alcancen los estándares esperados de gobernanza y desempeño técnico constituyendo los “Patitos Feos “de la infraestructura en los países en desarrollo.
¿Cuántos caminos rurales?
Los caminos rurales siguen estando en el centro de las controversias con respecto a los estándares técnicos apropiados y los análisis justos que permitan compartir sus costos.
Esto se debe a que las metodologías de tasa interna de retorno muchas veces subestiman los impactos positivos ya mencionados e ignoran los efectos distributivos y de reducción de la pobreza y los presupuestos no tienen en cuenta, además, los largos tiempos de construcción y la demora en la percepción de los beneficios.
Políticas de largo plazo: ¿Qué se dice?
Los caminos rurales también interactúan con otras inversiones, lo que dificulta aislar los efectos. Si bien el tiempo de viaje a las ciudades está asociado con la disminución de la producción de cultivos, ningún modelo de análisis puede establecer un esfuerzo de inversión óptimo.
También hay poca evidencia sólida sobre los factores contextuales que hacen que un programa tenga éxito: un alto analfabetismo de adultos se puede reducir con el impacto que producen los caminos rurales mejorados.
En Argentina la falta de datos es una gran desventaja
Se han diseñado metodologías de análisis simplificadas que requieren menos información para volúmenes de tráfico bajos; se han desarrollado enfoques prácticos y de reducción de costos, como mejoras puntuales, para abordar la escasez de fondos o las bajas densidades de población y tráfico, al mismo tiempo que se centran en los problemas de acceso y movilidad que marcan la diferencia para los sectores más pobres.
Estos instrumentos siguen siendo poco empleados, a menudo porque se perciben como “políticamente inapropiados”.
Pese a la importancia de los caminos rurales para el desarrollo social y territorial, sumado al importante rol que tienen en la productividad y competitividad del comercio exterior, los países de la región destinan muy poca inversión a la construcción y mantenimiento de las infraestructuras interiores como caminos rurales, puentes y túneles, entre otras obras de ingeniería.
CONCLUSIÓN
Los caminos rurales integran la riqueza de los países, son una herramienta para la inclusión social, el desarrollo económico – productivo y la sostenibilidad ambiental.
Si el acceso rural es un indicador de pobreza, entonces la gestión que hagamos de los caminos rurales puede ser una medida adecuada de gobernabilidad.
Este enfoque puede abrir las puertas a nuevas formas de financiación de las obras, que pongan a los caminos rurales en una agenda de realización efectiva y sostenible en el tiempo.
BIBLIOGRAFIA
1. Manual de caminos rurales (AAC – 2018).
2. Boletín 337 (CEPAL – 2020)
3. Apuntes de la Cátedra H&HV – FIUBA.
