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Cierre de minas. Capítulo 10

El presente artículo presenta el Capítulo N°10 del trabajo realizado por el Centro Argentino de Ingenierios (CAI) y la Academia Nacional de Ingeniería
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EDITORIAL

*El presente artículo presenta el Capítulo N°10 del trabajo realizado por el Centro Argentino de Ingenierios (CAI) y la Academia Nacional de Ingeniería. En cada edición se hará entrega de un nuevo capítulo hasta completar el informe.

Introducción

El cierre de minas es un proceso que ocurre cuando la mina cesa sus operaciones de extracción de mineral. Tiene como objeto que el terreno afectado por ella pueda desarrollar otras actividades sustentables luego del fin de las operaciones mineras.

Una mina produce cambios en su entorno que persisten después de su propia vida operativa, por lo que la evaluación de esos cambios y la mitigación de impactos negativos permite que la misma se desarrolle integrada con su entorno de manera armoniosa y beneficiosa para todas las partes.

El plan de cierre documenta el proceso de planificación y los compromisos sociales y ambientales asumidos por la mina. Contiene el conjunto de actividades requeridas a lo largo de su ciclo de vida a fin de alcanzar los objetivos de la etapa de cierre. El plan de cierre es progresivo: empieza en la primera fase del proyecto con el diseño conceptual y termina sólo cuando se han alcanzado de manera permanente los objetivos de cierre.

Objetivos del cierre

Desde la perspectiva socio ambiental, el objetivo principal del cierre es lograr que, una vez finalizadas las operaciones mineras, las áreas afectadas por el proyecto sean compatibles con un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo. El plan de cierre aborda los desafíos asociados con la transición socioeconómica del entorno de la mina hacia el escenario post-cierre.

Se espera que, luego del cierre de la mina, las poblaciones de su área de influencia tengan elementos que les permitan lograr sus objetivos de desarrollo por otros medios. Para ello, en la planificación de la gestión social para el cierre de minas, se consideran:

•             Los riesgos e impactos sociodemográficos, económicos y culturales que pudieran surgir como consecuencia del cierre de la mina.

•             Las preocupaciones de los grupos de interés, en particular las de la población local.

•             La oportunidad de brindar un legado beneficioso y duradero para la población.

Esto se logra cuando el plan de cierre controla:

•             La estabilidad física y química del sitio.

•             La estabilidad ecológica.

•             El riesgo residual en todas las áreas: seguridad, ambiental, financiera y de compromisos legales y sociales.

•             La reducción de la necesidad de mantenimiento post-cierre de las instalaciones. Algunos objetivos típicos son:

•             La transferencia de infraestructura a las comunidades o gobierno.

•             La asistencia a proveedores para que desarrollen otras oportunidades comerciales.

•             El aseguramiento de provisión de agua adecuada para usuarios aguas-abajo en la cuenca.

•             El aseguramiento que el agua del lago – en rajos inundados – permita actividades recreacionales.

•             La restauración de calidad de agua para permitir pesca y un ambiente vegetal sustentable.

Tipos de planes de cierre

Los planes de cierre se desarrollan a lo largo del ciclo de vida de la mina. El Informe de Impacto Ambiental (IIA), previo al inicio de operaciones, debe incluir un plan de cierre conceptual. Antes del inicio de construcción se prepara ese plan a nivel de prefactibilidad que incluye una estimación de costos de cierre. Este plan de cierre se actualiza durante la vida operativa de la mina con el fin de reflejar cambios de diseño y operacionales, así como actividades progresivas de rehabilitación. A medida que se acerca el fin de la vida de la mina se va desarrollando el plan de cierre a nivel de factibilidad, que se ajusta en una versión final en el momento del cierre. Después del desmantelamiento y cierre de la mina, se requieren informes de mantenimiento, monitoreo y seguimiento post-cierre.

Plan de cierre conceptual

El plan de cierre conceptual es el documento que surge al comienzo de la planificación de cierre, dado que el desarrollo de la mina se planea en función de él. Este se presenta a la autoridad de aplicación en conjunto con el informe de impacto ambiental correspondiente a la etapa de explotación. Posee un nivel bajo de desagregación y detalle de contenidos, pero contiene información contextual sobre consideraciones ambientales y sociales, y la planificación de las estrategias que conducirán a la concreción de los objetivos del cierre.

Plan de cierre detallado

El plan de cierre detallado es el documento que deviene de la actualización progresiva del plan conceptual de cierre a medida que avanza la operación de la mina y se dispone de información detallada que permita dar precisión a los objetivos y actividades de cierre. Se caracteriza por contener todos los programas y acciones a ser adoptados, precisar metas específicas, determinar acciones y definir procesos de seguimiento. En este plan se destacan los siguientes componentes:

•             Plan de desmantelamiento y de recuperación ambiental.

•             Plan de monitoreo y seguimiento post-cierre.

•             Programas sociales y estimación de costos.

Plan de cierre temporal

El cierre temporal se pone en marcha ante la paralización temporaria de las actividades de la mina causada por bajas en el precio de los metales, cambios de políticas, acciones judiciales o administrativas, u otros imprevistos. Requiere la presentación de un plan de cierre temporal que organice acciones de monitoreo, mantenimiento y tareas tendientes a suspender la operación de la mina por un tiempo determinado, con el objetivo de mantener condiciones ambientales y sociales adecuadas hasta su reactivación.

Plan de cierre prematuro

El cierre prematuro es el cese de las actividades de la mina que ocurre antes de la fecha prevista en el plan minero aprobado en la etapa de evaluación ambiental y, en consecuencia, se produce un plan de cierre, por hechos no planeados o imprevistos, y en cuyo escenario la empresa decide que la explotación del mineral no será reactivada. Ante este escenario, se elabora un plan de cierre prematuro, de rápida ejecución, que se basa en el plan de cierre existente al que agrega medidas contingentes necesarias para el cierre inmediato.

Legislación en Argentina

La actividad minera en Argentina se ajusta al “Código de Minería de la Nación” que regula, entre otras cosas, los derechos mineros que pueden adquirirse, los modos en que éstos se obtienen conservan y se ejercen, y las relaciones de sus titulares con los propietarios de los derechos superficiarios. En virtud de la titularidad provincial de los recursos naturales – reconocida por el artículo 124 de la Constitución Nacional – el Código de Minería establece que la autoridad de aplicación será designada por cada provincia en el ámbito de su jurisdicción. Por ello, en materia de cierre y post-cierre, son las provincias quienes conservan la facultad de dictar y administrar los procedimientos mineros.

La “Dirección Nacional de Producción Minera Sustentable”, con el apoyo de Canadian International Resources and Development Institute (CIRDI), presentó la “Guía de recursos de buenas prácticas para el cierre de minas” que busca establecer una política nacional de cierre de minas. Este documento detalla la necesidad de regular las actividades posteriores a la producción minera y garantizar la preservación ambiental y social de la región, poniendo énfasis en la comunicación con la comunidad.

De otros países

La tendencia global es legislar las etapas de cierre y post-cierre para garantizar la responsabilidad de las empresas mineras y la continuidad de sus labores de cuidado una vez concluida la producción.

En América, las primeras normas que regularon el cierre fueron el Acta de Minas de British Columbia (o BCMA, en 1969), el Acta de Políticas Ambientales Nacionales (o NEPA, en 1969), y la Ley de Control y Recuperación en Minería Superficial de Carbón (o SMCRA, en 1977) creada para el control del cierre y abandono de minas de carbón, quizás la primera regulación específica de cierre.

En Canadá, la minería está dentro del dominio exclusivo de las provincias, que han establecido regulaciones para la planificación, la implementación y el control de los resultados de los planes de cierre. En Australia, todos los estados y el Territorio del Norte tienen legislación de cierre de minas.

Perú tiene una legislación de cierre de minas desde 2006 que es referente internacional. Está compuesta por la Ley N°28.090 “Ley que regula el cierre de minas” y el “Reglamento para el cierre de minas” en conjunto con la “Guía para la elaboración de planes de cierre de minas” realizado por el Proyecto de Reforma de Recursos Mineros Perú (PERCAN) con participación de Canadian International Development Agency.

En Chile, la Ley 20.551 (2012) de “Cierre de faenas e instalaciones mineras” obliga a que los proyectos mineros tengan un plan de cierre que incluya todas las instalaciones de la faena. El plan debe ser aprobado por el Servicio Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN) antes del inicio de las operaciones. El Servicio además elaboró una serie de “Guías metodológicas para la presentación de planes de cierre”, así como también “Guías metodológicas con criterios técnicos” relativos a obras, medidas de cierre y constitución de la garantía financiera.

Ambientales y sociales

Las operaciones mineras causan cambios significativos sobre el ambiente y el entorno social. La extensión e intensidad de dichas alteraciones depende de la naturaleza del mineral, de los métodos de extracción y tratamiento, del tamaño, geometría y ubicación del depósito, de la localización de las poblaciones de su área de influencia social, de las políticas de relacionamiento comunitario y de gestión social de la empresa que opera el proyecto y de las capacidades institucionales locales, entre otros. En consecuencia, existen diversos aspectos técnicos, ambientales y sociales relacionados a la etapa de cierre de minas que deben ser cuidadosamente identificados y evaluados de manera temprana.

Durante el desarrollo de las actividades mineras, el control y seguimiento de las variables fisicoquímicas de los componentes estructurales y ambientales de la mina son esenciales para cumplir con los objetivos de cierre y post-cierre. Las tareas incluyen desde el monitoreo y control de los movimientos de suelos hasta el manejo de recursos hídricos.

Desde el punto de vista socioeconómico, los desafíos del cierre se asocian con la interrupción de los beneficios de la etapa de explotación: oportunidades de empleo, la demanda de insumos y de servicios, la dinámica comercial regional, la colaboración del proyecto con instituciones locales o su aporte al erario a través del pago de regalías y otros impuestos públicos.

Estabilidad física y química

La extracción de recursos minerales trae inevitablemente consigo la generación de desechos mineros, los cuales son materiales sin valor económico que deben ser dispuestos de forma segura para minimizar el impacto al medio ambiente.

Una vez que la explotación ha finalizado, las instalaciones y los residuos mineros expuestos en superficie constituyen factores de riesgo. Para minimizar futuros impactos, se deben implementar medidas de control de riesgos que deben asegurar que las áreas intervenidas se mantengan físicamente estables y controladas a lo largo del tiempo. Este control del riesgo se establece a través de un enfoque multidisciplinario e interdisciplinario que apunta a comprender y evaluar sus características, estabilidad, posibles impactos, remediación y eventual reutilización de materiales y sitios.

La estabilidad física de los depósitos se refiere a que mantengan la geometría con la que fueron diseñados y construidos, que no presenten fallas, derrames o erosiones significativas, y que no desarrollen cambios morfológicos dañinos para el entorno. La estabilidad física se analiza con herramientas convencionales de la ingeniería geotécnica e hidráulica.

La estabilidad química de los desechos es lo que evita que se conviertan en contaminantes. Su evaluación se lleva a cabo mediante un Programa de Estabilidad Química (PEQ) que se define como (SERNAGEOMIN 2015) “…un programa de trabajo compuesto por un conjunto de etapas, estudios y/o procesos, que tienen como objetivo asegurar la estabilidad química de las instalaciones remanentes de un proyecto minero, al momento del cese de sus operaciones (etapa de post-cierre).”

El PEQ debe incluir tanto instalaciones de disposición de desechos mineros como elementos asociados a la extracción y procesamiento mineral con un enfoque preventivo, para lo cual debe comenzar en las etapas tempranas del proyecto, idealmente desde la exploración o al menos antes de la construcción de las instalaciones mineras. En el otro extremo del ciclo, el PEQ debe contemplar las necesidades requeridas por la comunidad con relación al uso del recurso hídrico aguas subterráneas y superficiales luego del cierre y post-cierre de la operación.

Los países de mayor desarrollo minero han elaborado numerosos documentos técnicos y guías metodológicas de buenas prácticas para el cierre de minas y la gestión de la estabilidad química, entre los cuales destaca la Guía de Buenas Prácticas para el Cierre Integrado de Minas, desarrollada y constantemente actualizada por el ICMM (International Council on Mining and Metals).

Una de las guías más completas para la gestión de la estabilidad química, disponible en idioma español y basado en los estándares internacionales más ampliamente aceptados, es la desarrollada por Fundación Chile y SERNAGEOMIN (2015), en la cual se incluyen los criterios para evaluar y asegurar la estabilidad química de un elemento de una mina y la metodología para el monitoreo y muestreo de dichos elementos y sus posibles receptores, como por ejemplo ríos, lagunas, o acuíferos.

Desde agosto de 2019, Argentina cuenta con la Guía de Recursos de Buenas Prácticas para el Cierre de Minas. Si bien Argentina aún no tiene una ley nacional que regule todos los aspectos del cierre minero, esta guía constituye un punto de partida vital para que las faenas mineras implementen un PEQ desde sus inicios o inmediatamente desde la etapa de su ciclo de vida en que se encuentren. La sección de estabilidad química del documento mencionado – sección 5.4.2. Estabilidad Química – está basado en la guía para la gestión de estabilidad química desarrollada por Fundación Chile & SERNAGEOMIN.

En Argentina, los grandes emprendimientos mineros metalíferos en general atienden la estabilidad química de forma preventiva o, en el caso de haber heredado pasivos ambientales, con un enfoque mitigativo, fomentado por una tendencia de las empresas mineras multinacionales y sus correspondientes accionistas y grupos inversores a adoptar estándares internacionales de amplio uso y aplicación en emprendimientos mineros a gran escala a nivel global, y aplicarlos en el país en que estén operando.(esta oración es tan larga que no se entiende. Poner punto y seguido y hacer oraciones más cortes en las que se evite el gerundio)

Cierre de depósitos de relaves en el cierre de minas

El objetivo principal del cierre, desmantelamiento y rehabilitación de un depósito de colas, luego del cierre de la operación, es que quede una instalación segura, estable y no contaminante, con requerimiento mínimo o nulo de mantenimiento, y preferentemente integrada al entorno como una geoforma. En este contexto, las medidas de cierre de los depósitos deben incluir:

•             El análisis de la estabilidad física de las instalaciones en etapa de cierre y abandono.

•             La adecuación de obras de manejo de agua para escenarios de largo plazo, sin mantenimiento.

•             La instalación de cubiertas para evitar la dispersión aérea de las colas y controlar la infiltración de agua pluvial.

•             El desmantelamiento de equipamiento y estructuras de operación.

•             El aseguramiento de la operación de drenajes sin mantenimiento.

•             La revegetación y restablecimiento de la función ecológica.

Manejo del agua

Las operaciones mineras pueden alterar sustancialmente las características hidrológicas y topográficas de las áreas mineras y afectar la escorrentía superficial, la humedad del suelo, la evapotranspiración y el comportamiento del agua subterránea. La industria reconoce y acepta que el cuidado de los recursos hídricos es vital para obtener consenso social para el desarrollo de los proyectos existentes y futuros.

La planificación y gestión de los desvíos de cursos de agua superficial evitan que el caudal desviado sea una barrera física en la migración de organismos acuáticos durante la operación, y que desaparezcan cuerpos de agua durante el cierre y post-cierre.

Al finalizar la operación, el cese de las actividades de bombeo produce que el nivel piezométrico retorne a nuevas condiciones de equilibrio. La gestión del recurso debe prevenir la disolución de los minerales generadores de acidez y la consecuente formación de drenaje ácido que puede conducir a la liberación de metales. Es por ello que, si bien los monitoreos deben continuar durante el post cierre, es fundamental que al comienzo del cierre efectivo los controles tengan mayor frecuencia y nivel de detalle.

Gestión de la biodiversidad

La biodiversidad es el regulador de servicios ecosistémicos fundamentales, como por ejemplo la regulación de inundaciones o el ciclo de descomposición de materia orgánica.

A lo largo de su ciclo de vida, un proyecto minero puede afectar la biodiversidad a través de impactos directos, indirectos o acumulativos. Los impactos clave que afectan la biodiversidad incluyen:

•             Eliminación del hábitat nativo.

•             Degradación del hábitat terrestre.

•             Degradación/contaminación del hábitat acuático.

•             Extracción y contaminación del agua dulce.

•             Impactos indirectos (por ejemplo: el cambio climático).

La rehabilitación se debe encarar como un componente integral del desarrollo sostenible de la actividad minera y un indicador clave del buen desempeño ambiental del proyecto. Más allá del objetivo de rehabilitación de áreas afectadas por la actividad minera, se impulsa la restauración ecológica, entendiendo como tal al proceso de recuperación de un ecosistema que ha sido degradado, dañado o destruido.

La gestión de la biodiversidad debe procurar devolver la funcionalidad y la productividad al ecosistema alterado y ayudarlo a recuperar su estructura y función, teniendo como referencia el ecosistema previo al disturbio.

Gestión social del cierre

La gestión social en el cierre es un aspecto clave para abordar los desafíos derivados de la transición socioeconómica del cierre. El impacto socioeconómico que tendrá y la etapa post-cierre dependerán de factores como la escala de la operación, su duración, las características demográficas, productivas, y culturales de la zona, entre otras. Todo esto se ve amplificado a medida que la operación se encuentra en lugares remotos, desconectados geográficamente de los centros poblacionales.

Entre los factores decisivos que las normas internacionales recomiendan considerar al momento de planificar los aspectos sociales del cierre, se encuentran:

•             Planificación e implementación temprana para la transición progresiva.

•             Evaluación y gestión de riesgos sociales del cierre.

•             Seguimiento de indicadores sociales.

•             Aporte al desarrollo local sustentable.

•             Articulación público-privada.

•             Involucramiento y participación informada con partes interesadas.

Post-cierre

El post-cierre comienza una vez concluidas e implementadas las tareas del cierre de mina. En el post-cierre se realizan monitoreos ambientales y sociales, acciones de mantenimiento, vigilancia, y cuidados – temporales o permanentes – para asegurar y sostener en el tiempo los objetivos alcanzados en el plan de cierre.

Para dar por concluida la etapa de post-cierre, la autoridad de aplicación debe verificar que se lograron los objetivos del plan de cierre, y en caso positivo, se puede otorgar un “Certificado de Cierre”. El proceso se complementa con la transferencia de custodia de la operación a un tercero o al Estado.

Monitoreo y mantenimiento

El plan de cierre describe las tareas de monitoreo de las variables físicas, químicas, biológicas y sociales del sitio, y la producción de informes de seguimiento, que se entregan a la autoridad de aplicación.

El monitoreo de los medios físicos (por ejemplo, estabilidad de taludes y presas de relaves, escombreras y pilas de lixiviación), químicos (por ejemplo, control de generación de drenaje ácido en aguas superficiales y subterráneas), biológicos (restauración de especies de fauna y flora) y sociales (seguimiento de la capacidad de adaptación de las cadenas de valor).

Es importante que las empresas y autoridades trabajen juntamente con la comunidad para que comprenda el proceso de control post-cierre, con el objetivo de generar un procedimiento transparente y eficiente. Esto se logra con planes de capacitación y apoyo a la comunidad, involucrándola activamente en el seguimiento de las actividades de cuidado y mantenimiento.

Transferencia de custodia

La transferencia de custodia por parte de la empresa minera a un tercero o al Estado ocurre una vez que la autoridad de aplicación presenta el “Certificado de Cierre”, luego de cumplida satisfactoriamente la etapa de post-cierre. A partir de ese momento cesan todas las obligaciones del titular de la actividad minera respecto al proyecto cerrado.

Este certificado se entrega cuando la autoridad de aplicación considera que ya no es necesario continuar con tareas de monitoreo, mantenimiento o vigilancia, y que sólo queda un riesgo mínimo, previsible y aceptable, inherente a la naturaleza de la industria y que no se puede gestionar mediante acciones directas del titular de actividad minera.

Por esto, las prácticas internacionales recomiendan que los regímenes de cierre de minas incluyan una previsión para que la autoridad regulatoria pueda otorgar el cierre final y deslindar al empresario minero de responsabilidades sobre el cierre únicamente cuando haya transcurrido un período suficiente y haya quedado demostrado que los criterios de finalización han sido cumplidos y los objetivos de cierre alcanzados se sostengan en el tiempo. Se pueden incluir auditorías ambientales finales que demuestren que la propiedad se ha cerrado según los criterios de cierre del plan acordado.