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Comités comunales de seguridad vial en Chile

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EDITORIAL

*Por el Dr. Emilio Oñate Vera

Una forma de enfrentar la seguridad vial es a través de la conformación de agencias gubernamentales locales que analicen, planifique, implementen y evalúen acciones, medidas y decisiones en el ámbito comunal, para satisfacer el interés general de la población.

Tradicionalmente en Chile, al igual que en prácticamente todos los países de Latinoamérica, las temáticas relativas a la seguridad vial no han sido abordadas como prioritarias, ni en el diseño ni en la implementación de políticas públicas por las instituciones municipales.
Lo que es peor, la seguridad vial como política pública aparece disgregada en distintos organismos, sin que exista, en muchas ocasiones, una planificación para su análisis y desarrollo, ni menos una inclusión en ellos de entes locales, como son las municipalidades.
El diseño y la estructuración de la Política Nacional de Seguridad de Tránsito en Chile (PNST) en 1993 dio origen a la primera institución público – gubernamental encargada de abordar la seguridad de tránsito, la Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito (CONASET), definiendo fundamentalmente para ello dos objetivos: generar una conciencia ética de la seguridad de tránsito en todos los usuarios de las vías y mantener bajo control los diversos factores de riesgo que inciden en la ocurrencia de accidentes de tránsito. Dicha política aborda la seguridad de tránsito desde la perspectiva multisectorial, lo que resulta una confirmación en cuanto a que la siniestralidad en el tránsito obedece a una pluralidad de factores que requieren para su análisis estudio y propuestas de solución diversas miradas e instituciones, especialmente en lo que respecta al ámbito local.
Resultan indiscutibles los avances que se han logrado en materia de seguridad en Chile, que no tuvieron una planificación definida pero que son una realidad. Sólo a modo de ejemplo, mientras en 1972 se registraron 26.727 accidentes de tránsito (1.792 muertos), durante 2009 los siniestros aumentaron a más de 57.000 y los fallecidos fueron un poco más de 1.550. Es decir, fueron menos que en 1972, pero hay que mencionar que el parque vehicular aumentó de 400.000 automóviles en ese año a más de 2.500.000 en 2009.
En esa misma línea, las medidas impulsadas por el gobierno han tenido algún impacto. Por ejemplo las modificaciones a la Ley de Tránsito, que a través de la Ley 20.068 incorpora diversos elementos de seguridad que estaban ausentes como la obligatoriedad del uso del cinturón de seguridad en todos los ocupantes de un vehículo; mayor rigurosidad en las multas por infracciones en el tránsito, constituyendo en delito el manejo en estado de ebriedad; se estableció la obligatoriedad del dispositivo de manos libres si se conduce con teléfono celular y llevar sillas de seguridad para niños menores que se trasladan en automóviles, así como la obligación de circular con luces encendidas en carreteras.
En este contexto que resulta indispensable agudizar la mirada en la seguridad de tránsito a través de instituciones, especialmente en el espectro geográfico (ámbito local o comunal). Para ello la presente propuesta afronta una temática que es relevante para la comunidad, y que, por diversas circunstancias, no ha sido abordada como política pública. La propuesta considera la conformación de un diseño político – institucional que encara la seguridad vial no como un problema si no como una oportunidad para constituirla como un atributo de la comuna, entendiendo que los municipios son por excelencia los primeros destinatarios de las inquietudes ciudadanas al ser las primeras instituciones en confrontarse con las necesidades de las personas.

VISIÓN SISTÉMICA DE LA SITUACIÓN
Los traumatismos causados por el tránsito son un problema creciente de salud pública mundial, diversas estadísticas indican que en 2020 este tipo de accidentes serán la tercera causa de mortalidad en el mundo. Es así como, cada año 1.2 millones de personas en el mundo mueren en accidentes de tránsito y aproximadamente 50 millones sufren traumatismos que a veces los afectan por el resto de sus vidas. Más alarmante aún son las cifras de muertes diarias, que en todo el mundo alcanzan aproximadamente 3.000. Desde el punto de vista social, el 85% de estas fatalidades se concentra en países de medianos y bajos ingresos, siendo las personas más pobres las que más accidentes sufren. En términos etarios, más de la mitad de los que mueren en las vías públicas se encuentran en el intervalo entre los 15 y 44 años de edad. En el ámbito económico, el impacto afecta de manera directamente proporcional a los países de bajos y medianos ingresos, quienes tienen costos económicos que representan entre el 1% y el 2% de su Producto Bruto Interno (PBI).
Por otra parte, los países desarrollados han logrado bajar la tasa de accidentalidad mediante una serie de intervenciones que se encuentran sustentadas, en su gran mayoría, desde el ámbito legal como la normativa y fiscalización sobre el control a la velocidad y el consumo de alcohol, el uso obligado de cinturones de seguridad y casco, un diseño más seguro de las vías públicas, la planificación de la movilidad, estándares y control de la calidad para vehículos más seguros y la prestación de servicios sanitarios y hospitalarios, entre otras medidas.
Según las  proyecciones del Banco Mundial, entre el 2000 y el 2020 el número anual de muertes causadas por incidentes de tránsito en los países de ingresos altos descenderá un 27%, mientras que en los países de ingresos bajos y medios la tasa aumentará en un 83%.  Este problema también acarrea otro de equidad social, dado que la subsistencia de las familias que pierden a un familiar o que queda con alguna discapacidad que le impida una funcionalidad laboral, merma el ingreso familiar. En el mismo orden de ideas, desde el análisis de medios de trasporte, un porcentaje alto de las víctimas de accidentes de tránsito en los países pobres o en desarrollo son ciclistas, usuarios de transporte público, motoristas o peatones y esto se produce porque las políticas de vialidad, en su gran medida, están enfocadas al parque automotriz.

EL ÁMBITO MUNICIPAL
Entre quienes consideran el espacio municipal como un escenario de intervención en la prevención y seguridad vial se encuentra Estados Unidos, un país que cuenta, a nivel de gobierno federal, con un Ministerio de Transporte que a través de la Administración Nacional de Seguridad de Carreteras ha promulgado estándares uniformes para los programas de seguridad de tránsito, siendo los municipios los encargados de la señalización y demarcación de las vías.
Otro país que involucra activamente  a los municipios es Inglaterra, que en  1974, a través de la promulgación de una ley, le entregó a los municipios el deber de promover la seguridad vial, realizar investigaciones de los accidentes y aplicar medidas de tratamiento sobre la vialidad, lo que se traduce en que las municipalidades deben entregar los planes de desarrollo unitario para planificar y administrar las rutas.
En definitiva, los siniestros en el tránsito son mucho más complejos que un determinado hecho o incidente que puede tener consecuencias mortales. Son y se constituyen como una necesidad pública que es necesario abordar por las autoridades. Y una forma de enfrentar este flagelo es a través de la conformación de agencias gubernamentales locales que analicen, planifique, implementen y evalúen acciones, medidas y decisiones en el ámbito comunal, para satisfacer  el interés general de la población, especialmente sus fatídicas consecuencias.

DISEÑO POLÍTICO-INSTITUCIONAL
Es importante considerar que los Gobiernos locales y las municipalidades no toman actualmente la temática de la seguridad de tránsito como una tarea prioritaria y permanente en el desarrollo de su gestión. Sobre ello da cuenta la encuesta llevada a cabo por el Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM), en orden a sostener que los ciudadanos perciben como importantes las temáticas relativas a transporte y vialidad, de los que se deriva la seguridad de tránsito. En efecto, si hacemos un análisis de las prioridades expresadas tanto en la gestión comunal como en la plataforma legal y reglamentaria que sostiene el actuar de los municipios en Chile, se advierte una carencia absoluta de una mirada o definición sobre la seguridad vial o de tránsito, pese a que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley N°18.695), establece las funciones privativas de las municipalidades, dentro de las cuales señala la de aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito público dentro de la comuna, en la forma que determinen las leyes y las normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo.
Por su parte, los Planes de Desarrollo Comunal (PLADECOS) que constituyen un instrumento fundamental para la descentralización, el desarrollo institucional y la modernización de la gestión municipal, de manera alguna abordan una estrategia sobre la seguridad de tránsito. Si bien la Ley señala que éstas deben elaborar un Plan, la normativa no establece en qué forma, y de ahí que interactuar institucionalmente con los municipios para incorporar a la seguridad de tránsito en los PLADECOS constituiría un avance en volcar la mirada de la gestión municipal hacia la seguridad de tránsito.
El diseño propuesto es la conformación de Comités Comunales de Seguridad Vial (CCSV), como un organismo técnico asesor del Alcalde, que será presidido por él e integrado por los Directores de Salud, Educación, Obras y Tránsito de la municipalidad, además de representantes de diversos sectores relevantes de la comuna en el ámbito privado y académico, como las empresas más representativas y los encargados de los establecimientos tanto de educación escolar como superior. Desde luego, este comité también deberá ser integrado por representantes de la sociedad civil como agrupaciones de vecinos o clubes deportivos.
Estará coordinado por un Secretario Ejecutivo que estará a cargo del Director de Tránsito o de Obras de la municipalidad, o de otra persona que el alcalde designe para tal efecto. Este deberá impulsar y dar unidad de propósito a la acción de todos los integrantes del comité comunal, como también será el responsable de llevar a cabo las tareas que el comité le encomiende.
El comité comunal de seguridad de vial coordinará sus acciones con CONASET. Ésta última colaborará y respaldará la gestión de la instancia comunal, prestando especial colaboración en dos áreas: información focalizada y especializada sobre accidentes de tránsito, y respaldo técnico y organizativo.

PLANOS REGULADORES COMUNALES
Considerar a la seguridad de tránsito en la etapa de planificación y diseño de las vías resulta importante para prevenir la ocurrencia de siniestros de tránsito, pero además generará alta rentabilidad no solo económica, si no también social. En la etapa de planificación deben tenerse en cuenta tres aspectos: la localización de actividades, la planificación del trazado de las vías y el diseño de éstas.
La localización de actividades supone prever los potenciales conflictos que pueden producirse en los espacios públicos de la comuna entre los diversos usuarios de las vías, sean conductores, peatones o ciclistas. Se pretende promover la localización de las diversas actividades de circulación que generen los menores conflictos posibles en el espacio público, por ejemplo centros comerciales o colegios a una distancia caminable de tal forma de minimizar la necesidad de viajar en vehículos.
En cuanto a la planificación del trazado de las vías, resulta fundamental considerar el concepto de jerarquización de las mismas, en donde cada una cumple una función predominante. Estas funciones van básicamente desde vías cuya función principal es el desplazamiento, a otras cuya función es el acceso a diferentes espacios públicos. Mientras mayor sea el funcionamiento  jerárquico de un camino, menores serán los conflictos que se produzcan y, por lo tanto, mayor la seguridad vial. Para ello hay que asignar una gran importancia al plan regulador de la comuna definido en la red vial estructurante. A modo de ejemplo, se puede señalar que el control de los accesos es un elemento fundamental en la jerarquización de las vías, de este modo las de más alta categoría (carreteras, autopistas de alta velocidad) no debieran permitir acceso directo a las distintas propiedades colindantes a ellas, salvo situaciones excepcionales. El número de accesos en las vías principales debe minimizarse y de esta forma concentrarlos en intersecciones provistas de todos los criterios y elementos de seguridad, no debiendo permitirse el acceso en lugares potencialmente peligrosos, como curvas o intersecciones con mala visibilidad.  
En cuanto al diseño de las rutas, la aplicación de criterios de seguridad en el diseño, habilitación, construcción, mantenimiento y operación, tanto para las vías como para los espacios públicos, es fundamental para lograr que todas las formas de desplazamiento sean seguras. Actualmente existen diversos instrumentos que contienen estos criterios, pero ellos se relacionan mayormente con las calzadas, sin la debida consideración por el resto de los espacios, como por ejemplo, aceras, plazas o vías peatonales. Es necesario revisar los criterios existentes y actualizarlos, considerando requerimientos de visibilidad de las señalizaciones, iluminación, tipo de carpeta o claridad de las intersecciones. Del mismo modo, al definir los diseños o perfiles de las vías es importante considerar la existencia y necesidades de los peatones, ciclistas y otros vehículos de marcha lenta (tracción animal) que circulan en diversas comunas del país. También en el diseño de calles y vías de nuevos conjuntos habitacionales debe contemplarse la circulación de los usuarios más vulnerables de éstas (peatones y ciclistas) estableciendo sistemas de segregación entre estos y la circulación de vehículos motorizados.

PUNTOS NEGROS
Desde la perspectiva técnica, el Comité Comunal de Seguridad Vial deberá abocarse a identificar los lugares en que con mayor frecuencia se producen siniestros de tránsito, más todavía si en dichos lugares existen más de tres muertos en un mismo año. En efecto, la identificación de lo que técnicamente se denominan puntos negros y su adecuado tratamiento, será una tarea central de los comités comunales, considerando aspectos que permitan determinar por qué en esos lugares se producen los accidentes teniendo en cuenta aspectos propios de la vía, de la señalización y demarcación, como de las conductas de los usuarios de las mismas. Más importante todavía serán las medidas y propuestas que el comité comunal propondrá e implementará con la colaboración de CONASET, para disminuir la ocurrencia de accidentes en los diferentes puntos de la ciudad en que estos se producen.
Es por esto que será labor primordial el que los comités desarrollen medidas asociadas a las mejoras en la demarcación, instalación de semáforos o señalización, como a la intervención en la infraestructura existente como la implementación de islas, optimización en los radios de giro de las vías, o aumento en la capacidad operacional de las mismas, entre otras.
A continuación se realiza una breve explicación de cómo deberán abordar los CCSV el adecuado tratamiento de los denominados puntos negros, considerando tanto la experiencia internacional en esta materia como la experiencia Chilena desarrollada por la CONASET.
Como se señaló precedentemente, para lograr vías urbanas seguras es necesario intervenir en el tratamiento de puntos negros con medidas de ingeniería de bajo costo, para accidentes que se concentran en determinados puntos de una comuna, los cuales representan cerca del 50% de los accidentes urbanos en Chile.
La incorporación del tratamiento de puntos negros con medidas correctivas de bajo costo como una actividad permanente a nivel local que los CCSV desarrollen para lograr vías más seguras, es uno de los ejes centrales de la propuesta. Lo anterior, en consideración a la experiencia de países con mayor trayectoria en seguridad vial, la cual ha demostrado que las medidas de ingeniería de bajo costo representan un gran potencial para reducir los accidentes en puntos negros, por cuanto se pueden lograr reducciones promedio de 25% en aquellos lugares donde éstas se aplican.
Las medidas son simples: el despeje de obstáculos visuales como la vegetación, la provisión de señales y demarcaciones, ejecución de islas segregadoras, vallas para canalizar peatones, y elementos reductores de velocidad, entre otras.
La eficacia de estas medidas en la realidad chilena fue demostrada ampliamente a través del desarrollo, por parte de la Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito (CONASET), de un Plan Nacional de Proyectos Piloto de Tratamiento de puntos negros, realizado entre 1997 y 2002, lográndose reducciones promedio en los sitios tratados del 70%, bastante superior al 25% internacional. Ello demuestra el alto impacto que puede tener este tipo de tratamiento si se incorpora como actividad permanente de los municipios y más específicamente de los comités comunales. Para potenciar esta labor, proponemos transferir recursos a los comités para diseñar e implementar estas medidas.
La metodología para el tratamiento de punto negros recomendada por el Laboratorio de Transportes de Inglaterra (TRL) para países en desarrollo, y en la experiencia de su aplicación en la realidad local chilena, considera como primer paso fundamental la adecuada recopilación de información, la cual será una labor fundamental a desarrollar por los CCSV. Los municipios solicitarán la información a CONASET por cuanto ésta le es facilitada anualmente por carabineros. Lo recomendable es que para desarrollar programas permanentes de tratamiento de puntos negros, o al menos diagnósticos, se cuente con un flujo periódico de información de al menos una vez al año, aunque muchas autoridades locales podrán obtener informes semanales, mensuales o trimestrales. Para este propósito, se recomienda que los CCSV, diseñen y pongan en práctica algún mecanismo que permita un traspaso fluido de la información.

TRANSFERENCIA DE RECURSOS
Vale la pena el preguntarse ¿por qué los municipios y los alcaldes, por el solo hecho de prevenir accidentes de tránsito, tendrán interés en conformar estos comités? De hecho, si se considera la multiplicidad de complejidades que éstos deben enfrentar (en los ámbito de la salud, educación, y seguridad ciudadana) resulta evidente que con los escasos recursos con los que la mayoría de los municipios cuenta, la seguridad vial no esté dentro de sus prioridades de gestión.
Es en este punto donde los CCSV deben poner en conocimiento la información no sólo estadística de los siniestros de tránsito registrados en la respectiva comuna, sino que muy especialmente el número de fallecidos a consecuencia de ello. Esto debe ser significativo para las autoridades comunales, por cuanto no sólo las muertes por siniestros de tránsito implican irreparables costos humanos y familiares, si no que además importan una significativa perdida para el desarrollo comunal, teniendo en cuenta las perdidas económicas.
Sólo considerando los análisis y estudios realizados por los académicos de la Universidad Católica de Chile se puede estimar que el costo anual de los siniestros en el país o la destrucción de valor que ellos producen a la economía es del orden de los mil millones de dólares al año.
Por otra parte, la transferencia de los recursos a los CCSV se concretará a través de fondos concursables que tendrán como criterios de selección y asignación: los accidentes de tránsito registrados en la comuna según población; los muertos en siniestros de tránsito en la comuna según población; la vulnerabilidad social de la comuna (cruce de variables entre la Encuesta de Caracterización Socio-Económica Nacional CASEN y el Instituto Nacional de Estadísticas del Gobierno de Chile); haber conformado vía decreto alcaldicio el Comité Comunal de Seguridad Vial; y las propuestas de desarrollo de medidas o acciones en la comuna, vinculadas a la seguridad de tránsito, como por ejemplo, planes de intensificación de control y fiscalización en materias de tránsito, o campañas de prevención de accidentes de tránsito.
Una vez seleccionada la localidad respectiva se suscribirá un convenio entre la municipalidad y el Presidente de la Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito, que es el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones. Éste señalará específicamente que los recursos que se asignaran a los CCSV tendrán por finalidad y destino, el diseño, desarrollo e implementación de estudios para la incorporación  de criterios de seguridad de tránsito en la localización de actividades, definición de la red vial estructurante y diseño de las vías en los planos reguladores de la comuna. La asesoría técnica para el desarrollo de estas medidas estará a cargo de la Secretaria Ejecutiva de la CONASET la que interactuará directamente con los CCSV a través de su secretario ejecutivo.
Estos convenios tendrán la vigencia de un año, que es el tiempo que se propone para que los CCSV desarrollen los respectivos estudios o propuestas, e implementen las medidas de bajo costo para el adecuado tratamiento de puntos negros.

CONSIDERACIONES FINALES
Con la presente propuesta se pretende recoger la experiencia internacional que ha abordado la seguridad vial desde la perspectiva intersectorial y que, según los antecedentes y estudios consultados, se constituye cada vez más como una preocupación de los ciudadanos de América Latina y El Caribe. 
De lo expuesto se desprende que es necesario generar una instancia institucional que aborde este problema multifactorial, desde una perspectiva que integre a distintos actores, no solo públicos sino también privados, y de la sociedad civil en general, ya que en la actualidad no se los integra.
Se sabe que los problemas y prioridades de los municipios son múltiples y crecientes, de ello dan cuenta los análisis arrojados por diversos estudios internacionales, por lo que la conformación de un nuevo diseño institucional no se generará espontáneamente si no se establecen los incentivos adecuados para que así sea. Por ello, el que los municipios vuelquen la mirada hacia la seguridad en el tránsito solo se logrará si desde la institucionalidad nacional (central) se les colabora con los recursos necesarios para desarrollar dicha temática. Es allí donde los recursos concursarles que las Agencias Gubernamentales responsables de la seguridad de tránsito (tales como la Agencia Nacional de Seguridad Vial en la Argentina, la Unión Nacional de Seguridad Vial en Uruguay o la CONASET en Chile, solo por mencionar algunas) constituirán un incentivo para la conformación de lo que hemos denominado los Comités Comunales de Seguridad Vial, los cuales realizarán su gestión de manera intersectorial.

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*El Dr. Emilio Oñate Vera es secretario académico de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Autónoma de Chile y ex secretario ejecutivo de la CONASET (2006-2010).