La minería en la Argentina


VOLANTA: CAPÍTULO 2. Entorno normativo.

*El presente artículo presenta al Capítulo N° 2 del trabajo realizado por el Centro Argentino de Ingenierios (CAI) y la Academia Nacional de Ingeniería. En cada edición se hará entrega de un nuevo capítulo hasta completar el informe.

Entorno normativo
Introducción al marco legal e institucional
El propósito de este capítulo es presentar una descripción básica -y no detallada- del marco legal e institucional de la minería en Argentina que:
(i) sea fácilmente comprensible para cualquier lector,
(ii) abarque las cuestiones más importantes respecto a la organización normativa de esta actividad en el país, y
(iii) ponga de manifiesto las fortalezas y debilidades de ésta, en el marco del desarrollo sostenible.

La Constitución Nacional y la minería
Se destacan brevemente algunas disposiciones de nuestra Constitución que se relacionan con la minería. Las provincias, siendo dueñas de los recursos minerales ubicados en sus territorios, han delegado a la Nación la facultad de dictar el Código de Minería. El Código establece un sistema legal de concesión de derechos mineros a los particulares (sean personas físicas o jurídicas), recayendo en las provincias el otorgamiento de las concesiones mineras a través de las autoridades administrativas o judiciales competentes. El Código de Minería de la Nación establece las normas que deben aplicar respecto a los derechos, obligaciones y procedimientos para adquirir, explotar y aprovechar las sustancias minerales. Lo anterior se complementa con los códigos de procedimientos mineros provinciales y demás normativas específicas a dicho nivel. Un conjunto de disposiciones a nivel nacional, provincial y municipal establecen obligaciones y requisitos de carácter ambiental, social y económico para el desarrollo de la actividad minera. Se destacan otros mandatos constitucionales que, si bien no refieren expresamente a la minería, se relacionan con ésta debido a la potencialidad que presenta este sector y la ubicación de los minerales en la geografía del país. Establece nuestra Constitución que corresponde al Congreso Nacional “proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias […], promoviendo […] la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros […]”; así como “proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”.
Respecto al desarrollo sostenible, con la reforma constitucional de 1994 se dispuso que “todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo”.

Código de minería, clasificación de minas y utilidad pública
El Código distingue tres categorías de minas:

(i) Minas de la primera categoría – principales metales, incluidos cobre, oro, plata, litio, potasio, plomo, zinc, entre otros. Pertenecen a la Nación o a las Provincias, según el territorio en que se encuentren, y se concesionan a particulares.
(ii) Minas de la segunda categoría, que incluyen sustancias de aprovechamiento común; u otras que se conceden preferentemente al dueño del suelo.
(iii) Minas de la tercera categoría. Son en su mayoría canteras, incluye las rocas de aplicación y las producciones de naturaleza pétrea o terrosa, aplicable como material de construcción u ornamento. Pertenecen exclusivamente al propietario del terreno. El Código de Minería reviste a la actividad minera con el carácter de utilidad pública. La utilidad pública es la misma condición que debe acreditarse para justificar expropiaciones mediante leyes especiales. En el caso de la minería, se le otorga este carácter ya en el Código de Minería, y como resultado el derecho minero (en las minas de primera categoría) prevalece sobre el derecho de propiedad superficiaria, facilitando con ello el desarrollo de esta industria.
Concesión de derechos mineros
Hay dos tipos de derechos mineros:
(i) el permiso de exploración o cateo; y
(ii) la manifestación de descubrimiento o mina (ésta última habilita la explotación de las sustancias minerales, junto a distintos permisos complementarios necesarios para el desarrollo de la operación en la provincia en cuestión). Las minas son inmuebles, se encuentran separadas jurídicamente de la propiedad de la superficie y se conceden por tiempo ilimitado, aunque sujetas al cumplimiento de ciertas condiciones (esto incluye el pago del canon anual, y la presentación y cumplimiento de un plan y monto de inversiones). Los permisos de exploración o cateos pueden llegar a los 1.100 días (aproximadamente tres años desde su otorgamiento), y el concesionario debe ir liberando o reduciendo porciones del área originalmente concesionada hasta el momento del vencimiento del plazo del cateo. Dentro de un área de cateo, el concesionario tiene la exclusividad para solicitar una “manifestación de descubrimiento o mina”, en caso de estar interesado en mantener el área. El sistema de concesión legal implica que, si el peticionario (cualquier persona capaz de adquirir derechos; nacional o extranjera, física o jurídica) cumple los requisitos de ley y solicita un área franca, es decir, disponible, la autoridad minera provincial debe otorgarle la concesión. No se advierte una evaluación de capacidad técnica o financiera al momento de la concesión. Se otorga el derecho a quien primero lo solicite en tiempo y forma, y luego debe fiscalizarse el cumplimiento de las condiciones para conservar la concesión. El Estado nacional y las provincias en sus territorios, pueden realizar trabajos de prospección disponiendo la creación de zonas exclusivas de interés especial (el Estado nacional requiere el consentimiento previo de la provincia donde se efectuará la actividad). Varias de las provincias que promueven el desarrollo de la minería han constituido empresas públicas provinciales con el objetivo principal de promover la investigación geológica y minera de sus territorios, sea haciéndolo directamente o a través de la participación de terceros. Esta última opción implica la convocatoria a un concurso público, por algunas de las áreas dentro de las llamadas “zonas de interés especial”. La práctica más extendida es que, quien resulte seleccionado, procede a solicitar los permisos de exploración o manifestaciones de descubrimiento en dicha zona de interés especial. De esta manera, el adjudicatario tendrá obligaciones que cumplir ante el organismo convocante al concurso (la empresa pública provincial) y también ante la autoridad minera concedente, para el avance de sus pedimentos.
La autoridad concedente
Cada provincia designa a la autoridad concedente. Prevalece el sistema de autoridad minera mixta, de instancia administrativa y judicial, que se aplica en la mayoría de las provincias que desarrollan la actividad minera. En estos casos, la instancia administrativa está a cargo de una Secretaría o Dirección de Minería, o un Juzgado Administrativo de Minas (como es el caso de la provincia de Jujuy), con algunas excepciones; las resoluciones dictadas en primera instancia administrativa pueden recurrirse.
Principales leyes nacionales
Las principales normas por considerar respecto a la actividad minera son:
(i) Ley No. 1919 de 1886 – Código de Minería (C.M.); con sus modificaciones posteriores;
(ii) Ley No. 24.196 de 1993 – de Inversiones Mineras; con sus modificaciones posteriores;
(iii) Ley No. 24.228 de 1995 – Ratifica el Acuerdo Federal Minero;
(iv) Ley No. 24.585 de 1995 – Protección Ambiental para la Actividad Minera;
(v) Ley 25.675 de 2002 – Ley General del Ambiente;
(vi) Ley No. 24.224 de 1995 – Reordenamiento Minero. Cartas Geológicas de la República Argentina. Institucionalización del Consejo Federal de Minería;
(vii) Ley 27.111 de 2014 – Introduce los últimos cambios a los valores del canon minero;
(viii) Ley No. 24.466 de 1995 – Banco Nacional de Información Geológica;
(ix) Ley No. 24.227 de 1993 – Comisión Bicameral de Minería en el Congreso;
(x) Ley No. 25.243 de 2000 – Aprueba Tratado con Chile sobre Integración y Complementación Minera;
(xi) Ley No. 24.523 de 1995 – Crea el Sistema Nacional de Comercio Minero;
(xii) Ley Nacional 27.541 de 2019 – Solidaridad Social y Reactivación Productiva en el marco de la Emergencia Pública; fija nuevas alícuotas en el impuesto a las exportaciones de minerales.
En el año 2020 la Decisión Administrativa 450/2020 (Jefatura de Gabinete de Ministros) fechada el 3 de abril de 2020 con motivo de la emergencia sanitaria (COVID-19) declara como esenciales a las actividades vinculadas con la producción minera.
Articulación nación-provincias
Acuerdo federal minero, CO.FE.MIN. y otras instituciones
A nivel nacional, la Secretaría de Minería, dependiente del Ministerio de Desarrollo Productivo, está a cargo del diseño, análisis, ejecución y evaluación de la política pública aplicable a la actividad minera en todo el territorio nacional. Esto requiere la interacción con provincias, municipios y la comunidad en su conjunto, así como con organismos nacionales e internacionales. La coordinación con las provincias se enmarca en el Consejo Federal de Minería (COFEMIN) -integrado por las autoridades mineras de todas las provincias y el Estado nacional-. El COFEMIN tiene la misión de participar en la planificación, implementación y seguimiento de la política minera nacional, buscando promover el diálogo y consenso entre las partes. El Servicio Geológico Minero Argentino (SEGEMAR) es un organismo técnico, que brinda información sobre los recursos geológicos y mineros del país. En el ámbito privado, se destaca la Cámara Argentina de Empresarios Mineros (CAEM) como la asociación gremial empresaria de todas las empresas mineras. AOMA y ASIJEMIN son las gremiales de trabajadores (obreros mineros, y jerárquicos, respectivamente). Asimismo, existen otras instituciones o redes que buscan contribuir a un desarrollo responsable de la minería, como el Instituto Argentino de Derecho para la Minería (IADEM), la Red de Académicos por la Minería Sustentable, entre otras. Más allá de las instituciones públicas sectoriales mineras, cada vez más la actividad minera es reconocida como interdisciplinaria. En este sentido, su gobernanza ya no puede considerarse limitada a las autoridades mineras, y ni siquiera solamente al sector público. Por esto, dentro de los gobiernos (tanto nacionales como provinciales) es clave la coordinación con muchas de las áreas de gobierno. Entre estas, es particularmente importante la interacción con los ministerios o secretarías de Ambiente. Esta realidad llevó, en los últimos años y tal como quedó plasmado en el Nuevo Acuerdo Federal Minero (2017), a un intento de coordinación entre el CO.FE.MIN y el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA).
Mención especial: la ley de inversiones mineras
La Ley de Inversiones Mineras (24.196), publicada en mayo de 1993, fijó un régimen especial de inversiones para la actividad minera, y todas las provincias adhirieron a dicho régimen. Luego de aprobado este régimen, la minería metalífera comenzó a desarrollarse en Argentina a un ritmo muy superior al histórico alcanzado hasta ese momento. El espíritu detrás de esta ley era promover un régimen estable que habilite las grandes inversiones necesarias, y acordar entre Nación y Provincias unas reglas fiscales que permitan el desarrollo del sector a largo plazo, teniendo en cuenta que la actividad minera es intensiva en capital y exige reglas claras y estables para la amortización de las inversiones. En los últimos 15 años, a raíz de las emergencias económicas, la estabilidad consagrada en este régimen fue severamente afectada en reiteradas oportunidades, y ello generó conflictos judiciales. Como ejemplo, debemos destacar la imposición de retenciones a la exportación minera por parte del Gobierno Nacional. Esto fue un incumplimiento de la estabilidad otorgada a los inversores, pero además afectó la ecuación fiscal entre Nación y Provincias, en oposición al espíritu del Acuerdo Federal Minero y del Régimen de Inversiones Mineras. Los años de altos precios de las commodities encontraron a las provincias sujetas a un tope legal en sus regalías (3% valor boca mina), mientras que Nación percibía este nuevo ingreso (retenciones entre 5% y 10%), no coparticipable.
Como consecuencia, se fueron registrando modificaciones regulatorias en las provincias, tendientes a captar mayores ingresos fiscales o beneficios derivados de la explotación de sus recursos minerales. Así, las provincias instauraron fideicomisos de desarrollo o de infraestructura; aplicaron modificaciones en las bases imponibles de las regalías, o subas en las alícuotas; otorgaron preferencias a sus empresas públicas sobre las empresas privadas; incluyeron condicionamientos en los informes de impacto ambiental; entre otras iniciativas regulatorias.
Normas que restringen la actividad minera
Entre 2003 y 2011, siete (7) provincias (Chubut, Mendoza, Tierra del Fuego, San Luis, Tucumán, La Pampa y Córdoba) sancionaron leyes prohibiendo ciertas técnicas mineras. Estas normas, en general, prohíben la actividad minera a cielo abierto, el uso de sustancias químicas (como el cianuro, el mercurio y otras), o bien ambas técnicas. La constitucionalidad de estas leyes provinciales ha sido discutida judicialmente. Si bien no hay fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre el fondo de estas normas prohibitivas, las mismas han sido convalidadas por algunas cortes o tribunales supremos provinciales, incluyendo los de Córdoba y Mendoza. Por otra parte, distintos municipios han elaborado Ordenanzas prohibiendo o restringiendo, dentro del ejido del municipio, el desarrollo de la actividad minera y/o el uso de sustancias químicas potencialmente peligrosas, el uso de explosivos, entre otros. En estos casos de prohibiciones municipales hay fallos que han determinado su inconstitucionalidad por incompetencia de los municipios para legislar en esta materia.
La prohibición de “ciertas técnicas” puede resultar, en la práctica, una prohibición casi absoluta para desarrollar la industria a mediano y largo plazo. Con la vigencia de este tipo de leyes, sólo pueden desarrollarse aquellos proyectos ya muy conocidos (factibilizados) y que tengan la opción de explotarse sin utilizar ninguna de las técnicas alcanzada por esas normativas (que son técnicas ampliamente extendidas y comunes en el desarrollo de la minería metalífera en todo el mundo). Pero la actividad exploratoria, que implica grandes inversiones a riesgo para alumbrar los nuevos yacimientos mineros, prácticamente desaparece. Los argumentos son de fácil comprensión. No es viable arriesgar grandes capitales para intentar descubrir yacimientos, siendo muy probable que esos yacimientos luego requieran alguna de esas técnicas para poder explotarse. El quid de estas normas, para evaluar su constitucionalidad, es determinar si son o no razonables. Es decir, si el medio (prohibición) es proporcionado para el fin (protección del medio ambiente), sabiendo que los aspectos sociales y económicos deben ser parte del análisis interdisciplinario. Estas normas provinciales suponen que la única forma de cuidar el medio ambiente es prohibiendo la minería.
A nivel nacional, la llamada Ley de Glaciares dispuso la prohibición de la exploración y explotación minera en el ambiente periglaciar (art 6, inc c). Esta normativa contiene ambigüedades, legales y técnicas, principalmente en lo que respecta a la definición de ambiente periglaciar y sus servicios ambientales. Lo anterior se ha tratado de precisar con la actividad del Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA), la institución técnica más capacitada en el tema, al trabajar en propuestas de definición y alcances de dichas áreas, pero estos intentos a su vez han sido luego cuestionados por distintos actores, no siempre con el debido sustento técnico. En 2019, la Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió un caso sobre esta ley, pero sin definirse sobre el fondo de la cuestión, sino señalando que los accionantes no habían demostrado que la ley les causare un agravio o daño. A la fecha de preparación de este documento siguen evidenciándose cuestionamientos, sobre todo en relación con la falta de reglamentación de algunos de los artículos de la ley y ciertas definiciones pendientes de precisión, para tener una cabal comprensión de los alcances e impactos de dicha normativa en la actividad minera.
Dimensión ambiental del marco normativo minero
La minería tiene desde 1995 e incorporada al Código de Minería de la Nación, una ley de Protección Ambiental para la Actividad Minera. Esta ley establece los instrumentos de gestión ambiental aplicables a la actividad: el Informe de Impacto Ambiental (IIA) y la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), y asimismo fija normas de protección y conservación del ambiente y responsabilidades ante el daño ambiental. La autoridad de aplicación de esta ley son las autoridades que las provincias determinan. Sin perjuicio de esta ley específica, es importante destacar que aplican también a la actividad minera todas las demás normas ambientales, en su gran mayoría sancionadas posteriormente, ya sea emitidas por la Nación en base a su facultad de establecer los llamados “presupuestos mínimos”, o emitidas por las provincias. Muchas de estas normas ambientales, incluyendo la Ley General del Ambiente Nacional, receptan disposiciones que, sin contradecir a la “Ley de Protección Ambiental para la Actividad”, pueden complementarla.
Evaluación de impacto ambiental
Conforme a la mencionada Ley de Protección Ambiental incorporado al C.M., ninguna actividad minera puede iniciarse sin obtener previamente la aprobación del Informe de Impacto Ambiental que debe presentar el concesionario. La aprobación de este informe se instrumenta mediante una Declaración de Impacto Ambiental, que emite la autoridad provincial que designa cada jurisdicción como competente para ello. Cabe mencionar que la DIA debe ser actualizada como máximo en forma bianual. Luego, el monitoreo y el poder de control o policía ambiental para fiscalizar el cumplimiento de la Declaración de Impacto Ambiental, y demás obligaciones ambientales, también corresponde a las provincias. El proceso y los criterios de la evaluación de impacto ambiental presentan diferencias en las provincias con actividad minera relevante. Algunas, más avanzadas, han trabajado, o bien se encuentran en ese proceso, conceptos como la categorización, alcance y contenidos mínimos de los IIA, incluyendo la modalidad “aviso de proyecto” (o propuesta inicial); una definición clara y precisa de los distintos mecanismos de participación ciudadana en el proceso de EIA; la elaboración de reglamentaciones, instructivos, protocolos, guías y manuales de procedimientos en el marco de la EIA; una distinción clara entre el concepto de IIA y las actualizaciones del mismo; contenidos y alcance de líneas de base, planes de manejo ambiental y planes de monitoreo; implementación de monitoreos ambientales participativos; entre otros, todos conceptos que emanan de las mejores prácticas sugeridas por la OCDE. Emergen como instrumentos más recientes y abarcativos, los estudios de impacto ambiental y social acumulativos (EIASA), que buscan conocer los alcances de la suma de impactos de las actividades en una misma zona y los efectos o impactos sinérgicos, interactivos y/o aditivos (véase la Resolución 019/19 (2019) de la ex Secretaría de Minería de la provincia de Salta).
Cierre de minas
La normativa vigente señala que el informe de impacto ambiental presentado por el concesionario debe incluir las medidas de prevención, mitigación, rehabilitación, restauración o recomposición del medio alterado, según correspondiere. Sin embargo, no existe ninguna legislación específica en materia de cierre de minas a nivel nacional. En el año 2019, la Dirección Nacional de Producción Minera Sustentable de la ex Secretaría de Política Minera publicó una Guía de Recursos de Buenas Prácticas para el Cierre de Minas. Existen iniciativas contemporáneas de algunas provincias que buscan complementar el marco regulatorio vigente en el ámbito de cierre de minas (véanse los casos de las provincias de Catamarca, San Juan y Santa Cruz).
Otros aspectos ambientales
Se enuncian brevemente a continuación algunos aspectos relevantes que, acorde a estas normas ambientales, aplican a la actividad minera:
• Contratación de un seguro ambiental;
• Aplicación obligatoria del Reglamento de Higiene y Seguridad para la Actividad Minera (Decreto Nacional 249/2007);
Obligación de las empresas inscriptas en la Ley de Inversiones Mineras de constituir previsiones ambientales especiales para prevenir y subsanar las alteraciones que en el medio ambiente pueda ocasionar la actividad minera;
• Obligaciones referidas a la generación, manipulación, transporte, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos (Ley 24.051);
• Seguimiento de los presupuestos mínimos de protección ambiental sobre la gestión integral de residuos de origen industrial y de actividades de servicio (Ley 25.612);
• Régimen de gestión ambiental de aguas (Ley 25.688);
• Régimen de presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares y del ambiente periglaciar(Ley 26.639);
• Presupuestos mínimos de adaptación y mitigación al cambio climático global (Ley 27.520).
En el curso de los dos últimos años (2019-2020) se establecieron pautas básicas para las condiciones contractuales de las pólizas de seguro por daño ambiental de incidencia colectiva (Resolución Conjunta 2/2019 de la Superintendencia de Seguros de la Nación y la ex Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable); se adoptó la Resolución 434/2019 (ex Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable), la cual establece el procedimiento para la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) a políticas, planes y programas que se desarrollen en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional; se aprobó el protocolo de respuesta ante incidentes que involucren sustancias peligrosas (Resolución 68/2019, Secretaría de Control y Monitoreo Ambiental); se adoptó el Programa Ambiente Participativo con el objetivo de fortalecer el vínculo y la comunicación con los distintos actores de la sociedad beneficiarios de políticas a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas (Resolución 145/2020); entre otras. Al momento de este escrito, existen distintos borradores de proyectos de ley de Conservación de Humedales, con distintos alcances, bajo tratamiento parlamentario. Las normas provinciales que refieren a cuestiones ambientales relacionadas con la actividad minera son numerosas y su enumeración excede el alcance de este título.
Dimensión social del marco normativo minero
La Ley 25.675 “Ley General del Ambiente” establece que la participación ciudadana debe asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio (art 21). Señala que las consultas o audiencias públicas son instancias obligatorias para la autorización de actividades que puedan generar efectos negativos y significativos para el ambiente.
Por su parte, la Ley 24.585 “De la protección ambiental para la actividad minera” establece que debe implementarse un programa de formación e ilustración con la finalidad de orientar a la población sobre la comprensión de los problemas ambientales, sus consecuencias y prevención, con arreglo a las particularidades regionales, étnicas, sociales, económicas y tecnológicas del lugar en que se desarrollen las tareas. En la mayoría de los códigos de procedimientos mineros provinciales no se evidencia tan claramente el concepto de participación, y algunas se limitan a remitir a lo mencionado sobre el C.M. Sin embargo, el derecho de participación ciudadana en la gestión de los recursos naturales está siendo receptado vía decretos y/o resoluciones provinciales y, en menor medida en ciertas leyes. Entre estas normas provinciales, que avanzan en reglamentar este derecho de participación ciudadana en torno a la minería, mencionamos cuatro ejemplos:
• Catamarca dictó en 2016 la Resolución 330/2016, que aprobó la “Implementación de la Participación Ciudadana” bajo las modalidades de fiscalización y monitoreos ambientales comunitarios participativos, consulta pública, mesas de diálogo, formación de inspectores ambientales de monitoreo de agua, capacitaciones y talleres participativos, campañas de divulgación, entre otras que se consideren oportunas y durante las diferentes etapas de la actividad minera.
• Salta dictó en 2018 la Resolución 235/18 y constituyó las “Mesas de Trabajo Social”, que impulsan acciones integradas y mancomunadas de vinculación y responsabilidad social empresaria, impulsando la transparencia y la participación. Hay distintas mesas, según las regiones, y las integran empresas, comunidades, municipalidades, entre otros actores.
• Jujuy cuenta con el Decreto 5772/2010, que reglamenta el proceso de evaluación de impacto ambiental para la actividad minera. Contempla una instancia de participación ciudadana (arts 15 y 23) y constituye la Unidad de Gestión Ambiental Minera Provincial (“UGAMP”), un grupo multiactor que interviene en el proceso.
• Río Negro, con su reforma al código de procedimientos mineros del año 2014, incorporó un nuevo capítulo “De las Normas de Responsabilidad Social y Sobre las Buenas Prácticas en Exploración Minera”, señalando directrices a cumplir por los titulares de derechos mineros.
Por otra parte, y respecto a la participación social, es importante distinguir lo que refiere a los derechos de los pueblos indígenas, incorporados a nuestra Constitución Nacional en la reforma de 1994. La Constitución establece que corresponde al Congreso asegurar la participación de los pueblos indígenas argentinos en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten; y agrega que las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones (art 75, inc 17). Por otra parte, Argentina ha aprobado el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Este convenio consagra el derecho de los pueblos interesados a participar en la utilización, administración y conservación de los recursos naturales existentes en sus tierras. Asimismo, establece que los gobiernos deben fijar procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, antes de autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los mismos deben participar siempre que sea posible en los beneficios del desarrollo de dichas actividades. Sin embargo, tanto el derecho constitucional como el convenio ratificado por ley, no han sido nunca reglamentados. Esta falta de reglamentación y de evolución normativa, que ya lleva largo tiempo, ha dejado un gran espacio vacío, lo que genera interpretaciones diversas, prácticas ad hoc, y en ocasiones un alto nivel de conflictividad y de incertidumbre, tanto para el inversor como para los pueblos indígenas, con autoridades provinciales que se ven obligadas a gestionar sin reglas. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) acaba de señalar esta carencia, indicando que el país aún no cuenta con normativa y procedimientos adecuados (disposiciones de derecho interno) para garantizar en forma suficiente el derecho de propiedad comunitaria.
Dimensión económica en el marco normativo minero
Muchas de las normas ya comentadas tienen motivos e implicancias en relación con el desarrollo económico (Ley de Inversiones, Código de Minería, etcétera). Sin perjuicio de ello, además se advierte en los últimos años, y sobre todo en las regulaciones provinciales relacionadas con la actividad minera, la aparición de normas que tienden a conocer con mayor profundidad el impacto socioeconómico de los proyectos mineros, y optimizar sus beneficios. Muchas exigen cupos, o preferencias, de mano de obra o proveedores locales. Provincias como Santa Cruz, Catamarca y Salta han establecido regulaciones que requieren que las empresas mineras den preferencia a la contratación de proveedores locales (trátese de bienes, materiales o servicios) y mano de obra local en general, con distintos alcances y beneficios y/o compensaciones, en cada caso (Ley 3141 (Santa Cruz); Resoluciones SEM 278/2013, 520/2014, 498/2014 (Catamarca); Ley 8164 y Decreto 534/2020 (Salta)). Por otro lado, varias provincias exigen información sobre aspectos socioeconómicos vinculados al desarrollo de los proyectos a fin de procurar luego sinergias entre las empresas mineras y los pobladores locales, coordinación con las acciones de responsabilidad social empresaria, o bien guías de buenas prácticas respecto al impacto socioeconómico. Entre estas, podemos señalar la Resolución 087/18 (2018) de Salta; o la Resolución 998/2014 (2014) de Catamarca.
Otras iniciativas o normas provinciales refieren a temas tales como:
(i) el desarrollo y uso compartido de infraestructuras;
(ii) el fomento de vínculos o enlaces a través de los diferentes sectores e industrias;
(iii) la inversión en investigación y desarrollo, así como en capacitaciones específicas;
(iv) el desarrollo de proveedores;
(v) la generación de empleo;
(vi) la inversión en nuevas formas de desarrollo y actividades productivas;
(vii) la promoción y uso de fuentes de energía renovables,
(viii) el uso y manejo del agua e inversiones asociadas;
(ix) distintos tipos de construcciones y usos alternativos;
(x) las cadenas de valor;
(xi) la promoción del concepto de economía circular;
(xii) el impulso del enfoque de género en dichas planificaciones (por razones de extensión, distintos subtemas de esta sección no son abordados en el presente artículo).
Como ejemplo, la provincia de Salta habilitó en 2020 un mecanismo o régimen, en parte inspirado en el peruano “obras por impuestos”, mediante el cual las empresas mineras pueden llevar a cabo, junto con el gobierno, obras de infraestructura vial, ferroviaria, de comunicación, energéticas y sociales de utilidad pública, y luego compensar parcial o totalmente su inversión, con las regalías mineras. En algunas provincias se viene discutiendo la distribución de las regalías mineras, buscando un mayor énfasis en el desarrollo de proyectos de inversión, obras de infraestructura o desarrollo productivo, y otros puntos (Catamarca, Salta, San Juan, entre otras).
Observaciones finales
Tal como surge de este capítulo, el desarrollo de la minería genera numerosas expectativas y desafíos respecto de sus impactos ambientales, sociales y económicos. Actualmente varias provincias están revisando y trabajando en propuestas de reforma y actualización de sus marcos normativos. Esto incluye los códigos de procedimientos mineros y procesos de evaluación de impacto ambiental y social. Temas tales como mecanismos de participación ciudadana, desarrollo de infraestructuras, gestión y uso del agua, uso de fuentes de energía renovables, cierre de minas, cambios en el esquema de regalías, creación de fondos de desarrollo, entre otros, son enfatizados. El saber técnico y preciso de la materia y los métodos para su desarrollo deben enmarcarse asimismo en las especificidades de cada proyecto.