“Uruguay cuenta con una red vial desarrollada”

 

LA RED VIAL Y EL TRANSPORTE
El transporte por carretera es el principal modo de transporte de ciudadanos y de bienes. Canaliza el 99% del transporte público de pasajeros y el 97% de la carga doméstica.
Las favorables condiciones topográficas del país, la disponibilidad de materiales y el desarrollo de caminos desde principios del siglo XX determinaron que el país cuente con una red vial amplia y una excelente cobertura de la población y el territorio.
La red vial nacional tiene una extensión de 8.600 kilómetros y la red departamental de 60.000 km para un territorio de 175.016 km2 y una población de 3.241.003 habitantes. Es decir una densidad de 1 km/2,5 km2 de caminos en general o 1 km/20 km2 de rutas de la red nacional en su mayoría pavimentada o 3 km/1.000 habitantes.
Todo centro poblado de más de 1.000 habitantes tiene un acceso pavimentado y servicios de transporte público departamental o interdepartamental.
Por tanto podemos decir que el país cuenta con una red desarrollada y tiene que dar mantenimiento y rehabilitación oportuna a la misma, tanto en las carreteras, los puentes o el equipamiento de la ruta.

En 1999 comenzaron los recortes presupuestales debido a la crisis de Brasil y su repercusión en la producción y el fisco, lo que determinó una primera crisis vial que pudo absorberse por el capital vial acumulado en los años anteriores. Posteriormente la crisis del Río de la Plata dese 2001 a 2005 limitó la disponibilidad de recursos. Desde 2005 se orientó la inversión a concentrarla en la capital y alrededores, descuidando el mantenimiento en el resto del país y en los últimos tres años la situación se agravó.
El valor del dólar adquirió menor cantidad de unidades viales, una unidad representativa de la carretera, que en el periodo 1999-2013, se redujo en un factor 1,72.
La carga agropecuaria debido a la nueva agricultura emigrada de Argentina huyendo de las retenciones y la irrupción de la carga forestal por estar los montes en edad de ser cosechados, determinó que la carga agropecuaria pasara de 7 millones de toneladas en 2005 a más de 20 millones en 2012.
Se modificaron los itinerarios de la carga vial al localizarse una planta de celulosa en Fray Bentos y al exportarse la carga de granel por Nueva Palmira, dos ciudades que hasta el 2007 no concentraban carga y que ahora canalizan 4 y 5 millones de toneladas respectivamente. Los caminos que en la tradición apenas tenían un tránsito de lana, ganado o leche, pasó a sufrir el efecto de un tránsito masivo, pesado y a menudo sobrecargado.
A pesar del crecimiento, el presupuesto vial se mantuvo constante y como consecuencia la condición de servicio comenzó a erosionarse -como muestra el gráfico 1- y la calidad superficial de los pavimentos a reducirse.

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LA RED VIAL DEPARTAMENTAL
El mismo procesó indicado para la red nacional lo experimentó la red departamental de caminos de menor jerarquía y tránsito, hábil para atender la demanda rural tradicional, pero muy débil para atender las nuevas cargas.
Los intendentes municipales comenzaron a sentir la dificultad de atender el mantenimiento de estos caminos rurales, ahora fuertemente demandados e intentaron cobrar tasas a la madera, el Gobierno nacional creó un impuesto a la concentración de grandes superficies que fue declarado inconstitucional.
Por tanto lo que se evidencia es que es necesario aumentar los recursos para la red departamental.

 

PUENTES Y RED VIAL
Otro punto de especial consideración son los puentes en la red nacional y departamental. De acuerdo a un estudio de la DNV, existen en toda la red vial alrededor de 700 puentes, de una longitud promedio de 80 metros y de los cuales las edades se distribuyen de la forma indicada en la tabla 2. Si se considera la red vial nacional de 8.600 km, la dotación de puentes/km de carretera sería de 6,5m por km.
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El corolario de esta tabla es que los puentes capaces de soportar las cargas con edades de más de 50 años calculados con trenes de carga más livianos representan un riesgo para la circulación de las cargas actuales.
La primera aproximación parecería que sería necesario sustituir o bien reforzar y ensanchar un 43% de los puentes de la red vial de más de 50 años.
De la misma forma y sin contar con información, se estima que una situación similar se encuentra en la red departamental.

 

EL PATRIMONIO VIAL
En correspondencia con esta situación el patrimonio vial del país que es una medida del stock de carreteras, se redujo sensiblemente, y en particular en el período posterior a 2009, conduciendo a valores de patrimonio vial muy por debajo del valor medio considerado como el mínimo sustentable, como lo indica el gráfico 2.
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RECURSOS PARA LA RED VIAL
Metodológicamente se consideraron varios regímenes de demanda de recursos: Un régimen estacionario que es el que se corresponde por contar todos los años con los recursos para el mantenimiento y la reposición de la inversión. Un régimen transitorio en que los recursos son inferiores a la demanda, o bien cuando son superiores y permiten recuperar condición de servicio y patrimonio. Y un régimen uniformemente variado cuando se realiza una cierta previsión de aumento de los requerimientos de infraestructura vial por aumento del Producto Bruto Interno (PBI).
Como conclusión se puede decir que la red vial nacional requiere por año 360 millones de dólares en el régimen estacionario y el de la red departamental 108 millones. El régimen transitorio tiene que recuperar una inversión no realizada de 1.300 millones de dólares para lo cual se han supuesto cinco años, es decir 260 millones adicionales a los del régimen estacionario durante ese período y realizar inversiones más allá de la reposición en las vías que han sufrido aumentos considerables de tránsito.
A partir de 2020, mantener el régimen estacionario con un crecimiento sostenido del PBI de 3,5% y 5% como dos alternativas, lo que demanda para el régimen uniformemente variado y 3,5% de crecimiento, entre 577 millones de dólares en 2020 y 959 millones para 2030.
En lo que corresponde a las redes departamentales se ha considerado un objetivo modesto de duplicar la extensión de la red que se atiende con recursos del Gobierno central en apoyo a las Intendencias desde 2015 y requerir que como contraparte se realice un aporte municipal.

 

FUENTES DE RECURSOS
Como se desprende de los números mencionados, la demanda de recursos tanto para el período de recuperación 2015 a 2020, como para el período 2020 a 2030 implica triplicar la asignación de recursos.
Cabe por tanto preguntarse si es razonable esta demanda frente a las fuentes de financiación de recursos. Para la red nacional, los recursos son los impuestos generales, y entre ellos los específicos del combustible y las recaudaciones de peajes. En la situación actual, los recursos de impuestos y peajes son los que se indican en la tabla 3.
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De esta tabla surgen varias conclusiones interesantes: que lo que se vuelca a la infraestructura del transporte es la tercera parte de lo que se recauda; que esta relación es más grave en el nivel departamental que en el nacional; y que el neto que se recauda de peajes no alcanza más que para financiar el 10% de los recursos necesarios para la red vial, y que por tanto los acuerdos de participación público privadas solamente son posibles si el Estado cuenta con recursos para pagar la cuenta y el costo del financiamiento. Y más en general, que no es posible en un país pagar por precios la infraestructura de caminos.

 

RELACION DE RECURSOS Y PBI
Es necesario preguntarse si estos recursos adicionales representan una parte excesiva del PBI comparado con los valores históricos, y se puede constatar que la asignación de recursos a las carreteras ha sido decreciente y en la actualidad alcanza al orden del 40% del valor histórico, como se muestra en la tabla 4.
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RENTABILIDAD DE LA INVERSION VIAL
Como se observó, el transporte aporta recursos suficientes para el régimen estacionario requerido e inclusive para poder atender la recuperación y seguir creciendo a futuro acompañando al PBI, pero cabe preguntarse si la inversión vial es rentable.
Si bien este análisis se debe de realizar tramo a tramo y con las inversiones requeridas, el documento presenta una simplificación de evaluación que muestra que para los niveles de inversión requeridos en la rehabilitación, y para todos los tipos de pavimentos, la actuación es rentable y superior a las tasas de oportunidad del capital, siendo, en algunos casos, extraordinariamente rentables con tasas de retorno superiores a dos cifras.
En el gráfico 3 se ejemplifica con el caso de los pavimentos de concreto asfáltico.
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QUÉ SE GANA Y PIERDE POR NO ASIGNAR LOS RECURSOS
Lo que se gana es evitarle al fisco un desembolso. El documento muestra que lo que no paga el fisco lo paga el transporte a través de mayores costos de los usuarios que paga el bolsillo de estos. Es decir no hay ahorro sino transferencia de un costo.
La otra consecuencia de no asignar los recursos suficientes es que obliga al decisor político a asignar entre las prioridades los recursos disponibles, realizando por la vía de repartir la miseria un pésimo negocio económico para el país como se muestra en la tabla 5. Es decir se pierden las economías de escala de la inversión vial.
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Así, por ejemplo, si en un pavimento fuera necesario colocar 18 cm de mezcla asfáltica y en su lugar se colocaran 7 cm con la promesa de colocar lo restante en los dos años siguientes, y este recapado nunca llegara, el pavimento llegaría a su nivel de servicio mínimo al cabo de 43.748 ejes de 18.000lb (tal vez antes de un año después de haberse construido presentaría fallas y condiciones de servicio inadecuadas). En resumidas cuentas se “ahorraron” 11cm de mezcla asfáltica y se redujo la vida en a 1/68ª parte de la vida requerida. Es el caso de algunas de las obras que presentan fallas prematuras.

 

* El trabajo fue realizado por los ingenieros Lucio Cáceres y Federico Farinasso y formó parte del 9º Congreso de la Vialidad Uruguaya.