Durante el 2016, el monocolor político de los tres gobiernos principales del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA): Nación, Provincia de Buenos Aires (PBA) y Ciudad de Buenos Aires (CABA), permitió comenzar a cumplir con la responsabilidad de dar forma a una institucionalidad para abordar las políticas metropolitanas de Buenos Aires. Se dieron convergencias de gestión interjurisdiccional en todos los niveles, así como todos los municipios del Gran Buenos Aires (GBA) mostraron actitud de cooperación sin reparar en signos políticos.
Pero el acierto centrar fue la creación de la Comisión Consultiva del AMBA (CoCAMBA) -integrada por Nación, PBA y CABA- cuyo único objetivo es elaborar y proponer una institucionalidad metropolitana. Así lo propone el decreto N° 1126/2016 del Poder Ejecutivo Nacional, y deberá hacerlo debatiendo participativamente las políticas públicas metropolitanas buscando el mejor modo de llevarlas a cabo. Sin dudas, será un desafío especial poder integrar a los 40 municipios del GBA en la elaboración de dicha propuesta.
APORTE DE LA FUNDACIÓN METROPOLITANA
¿Quién y qué es la Buenos Aires Metropolitana?
Sujeto de su propio planeamiento: En el AMBA convive una comunidad rioplatense de más de 15 millones de habitantes que generan casi la mitad del producto bruto nacional, son el 35% de la población del país y representan el 38% del patrón electoral.
Objeto de planificación: Esta comunidad se asienta sobre una unidad eco-sistémica integrada por el área continental que, al interior de la Ruta Provincial 6, contiene la mancha urbana de casi 2500 km², el borde periurbano, y se completa con el humedal deltaico y el Río de La Plata.
Buenos Aires Metropolitana es el tercer aglomerado urbano de Latinoamérica, detrás de México y San Pablo, su economía de aglomeración atiende mercados sofisticados y presta importantes servicios del conocimiento; es polo de las artes y la academia; es destino turístico de nivel y envergadura conformando una clara cadena de valor metropolitana.
Todo indica que el AMBA va moldeando su identidad como la metrópolis latinoamericana de la diversidad, el conocimiento y la cultura.
LA FRAGMENTACIÓN
Buenos Aires Metropolitana sufre tres tipos de fragmentaciones que afectan a la gobernabilidad de la región y, por lo tanto, a la calidad de vida de sus habitantes. Por un lado, la fragmentación gubernamental. El AMBA no tiene un gobierno unificado, es gobernada territorialmente por la Ciudad Autónoma y 40 municipios, teniendo además competencias sobre ella los gobiernos nacional y provincial.
La política partidaria fragmenta desde los diferentes signos políticos de esos gobiernos, así como desde el peso que tiene en las elecciones generales el patrón del AMBA.
Esta fragmentación gubernamental tiene consecuencia directa en los problemas de escala metropolitana porque ninguna jurisdicción, por más poder que tenga, puede solucionarlos plenamente sin la cooperación de las jurisdicciones involucradas.
El ejercicio del poder político gubernamental persigue el reconocimiento de la comunidad para obtener legitimidad y resulta difícil aceptar resultados asociados con otros gestores. Sin embargo, suelen ser un clásico los beneficios de escenarios ganador-ganador al brindar solución a temas problemas de escala interjurisdiccional.
Otra fragmentación es la gestión. En Argentina, constitucionalmente, las unidades gubernamentales cuentan con tres herramientas principales: regulación, presupuesto y poder de policía; o sea normas, recursos y control. Y como el AMBA no las tiene, aparece la necesidad de establecer cómo se operativiza y ejecuta la voluntad de cooperar sobre la agenda metropolitana.
Por último, la fragmentación socioeconómica y territorial. El AMBA es la segunda región más pobre del país detrás del noroeste, donde tenemos los extremos más agudos de pobreza y riqueza de Argentina, desocupación, marginalidad, concentración de recursos, empleabilidad informal, etc.
Una paradoja del área que genera la mitad del PBI. Esto se traduce en una fragmentación física, donde la segregación por condición socioeconómica se expresa en el territorio generando, entre otras anomalías, la proliferación de barrios cerrados y asentamientos precarios.
UN SUJETO QUE SE PUEDE PLANIFICAR A SÍ MISMO
Desde la Fundación Metropolitana sostienen que la Argentina no tendrá destino si Buenos Aires, como la principal economía regional, no define su propio destino. No habrá desarrollo nacional sin la integración en un proyecto común de todas las regiones socioeconómicas. El AMBA es la hermana mayor que centraliza decisiones de todo tipo. Un desequilibrio a superar.
La gobernabilidad, que demanda una agenda programática de políticas públicas a largo plazo, sólo puede edificarse a partir de una presencia estatal planificadora con fuerte participación de la sociedad civil, de sus saberes y sus intereses, la metodología del planeamiento participativo. Construir gobernanza significa operar desde el desafío de lograr que un conjunto disperso y conflictivo de actores se convierta en un sujeto colectivo dotado de reflexividad y capacidad de acción estratégica.
El AMBA no es sólo un objeto de planificación, es también un sujeto que puede y debe planificarse a sí mismo para convertirse en la Región Metropolitana de Buenos Aires.
¿Qué le sucede a la Buenos Aires Metropolitana?: Los temas problema
En el capítulo anterior, se identificó al planeamiento participativo como método para resolver las problemáticas del AMBA, los temas-problema que componen una agenda dinámica y compleja, con consecuencias directas en los metro bonaerenses.
Los problemas existen y la gente los sufre. Es misión de las políticas públicas darle solución para lograr una mejor calidad de vida para todos y es harto conocido que para abordarlos correctamente se debe contemplar la sustentabilidad social, ambiental y económica. Cada generación debe hacerse cargo de sus propias responsabilidades y no gastar a cuenta de generaciones futuras.
Ese es el camino estratégico, resolver los problemas de hoy con visión de mediano y largo plazo, haciendo un balance adecuado de activos y pasivos. El propósito será potenciar lo bueno y corregir lo malo como un enorme desafío de gobernabilidad sobre la agenda regional.
En términos concretos, se habla de tomar decisiones correctas para evitar que, con regueros de víctimas fatales, un tren choque en Once o La Plata se inunde. Con menos dramatismo pero con igual impudicia se recuerda la toma del Indoamericano o el crecimiento exponencial de la Villa 31, durísimas evidencias de carencia de hábitat.
Al mismo tiempo, señalan que estas decisiones capturan primariamente la atención del gestor político que hoy, como nunca, está necesitando de legitimidad del ejercicio.
El abordaje debe ser estructural con mirada en el mediano y largo plazo, necesitando consenso social, o sea en clave de planeamiento estratégico participativo.
Partiendo de la gestión local -donde los actores y sus demandas tienen nombre, pertenencia y arraigo- se deben articular competencias estaduales y federales con interjurisdiccionalidad cooperante. Es el obligado minué regional que deben bailar los municipios del GBA, la CABA, la PBA y la Nación, complementando sus competencias virtuosamente conforme lo demanden los temas-problema.
Por una razón de practicidad política habrá que respetar dichas competencias, acordando gobernabilidad sobre cuestiones regionales definidas explícitamente por flujos metropolitanos.
Por ello, debe organizarse la acción por problemáticas y la planificación por áreas.
Entonces las jurisdicciones, guiadas por la planificación regional, usarán sus competencias coordinadamente para ejecutar los objetivos comunes acordados, articuladamente con sus propios objetivos de gobierno.
Movilidad de personas y cosas, usos del suelo y cuencas, infraestructuras, residuos, desigualdad y seguridad, por mencionar los principales, son las grandes áreas que agrupan los temas problema a resolver en la Buenos Aires Metropolitana.
Todas estas situaciones podrían ser abordadas en soledad por alguna unidad gubernamental de nuestro sistema institucional, pero si lo hicieran sus resultados serán insuficientes o insatisfactorios. Municipalmente, las limitaciones aparecen ni bien el tema problema supera los límites y/o competencias del partido. Provincialmente, se conoce el karma de gobernar dos provincias, el interior y el GBA, con problemáticas muy diferentes. Para el el Gran Buenos Aires y el borde periurbano se hace imprescindible coordinar políticas con las CABA pero ésta exhibe marcadas limitaciones políticas, culturales e institucionales. Y la Nación está aplicada a lo federal, enredada con el viejo federalismo del siglo XIX, distante de la realidad local, lejos del vecino y sólo preocupada por el ciudadano.
COOPERACIÓN PARA LA GOBERNABILIDAD
Por complejidad y escala, el abordaje de los temas-problema metropolitanos está por encima de los distritos gobernantes que, cooperando interjurisdiccionalmente, lograrán gobernabilidad si coordinan esfuerzos y acciones.
La gobernabilidad es el equilibrio entre las demandas de la comunidad y la capacidad del sistema político para satisfacerlas de modo legítimo y eficaz.
En el caso que ocupa a la Fundación Metropolitana se trata de dar forma al sistema político adecuado para resolver los temas problema. Para eso debe comenzarse por el reconocimiento explícito de la comunidad rioplatense como sujeto posible de definir su destino planificadamente.
Ello puede institucionalizarse con un acuerdo marco que:
Constituye la región socioeconómica Buenos Aires.
Establece el procedimiento de abordaje de los convenios específicos que los temas problema van a necesitar para su solución.
Crea un dispositivo administrador de la agenda cooperativa, para nosotros una Agencia de Planificación Metropolitana.
Desde la Región, la cooperación metropolitana podrá paso a paso formalizarse (institucionalidad) operativamente (gestión) con acuerdos entre distritos (convenios específicos) fijando qué pone cada uno (delegación) y cómo se ejecutan (órganos operativos) los programas comunes de acción (planeamiento).
Este entramado de acuerdos, marco y específicos, cuenta con sólido soporte constitucional. Resulta operativamente muy ágil por ocuparse de situaciones que deberían dar sustento al interés político cooperativo a los gobernantes distritales.
Por otro lado, de la experiencia metropolitana y de elaboraciones formuladas por especialistas, sin pretender exhaustividad, se identifican tres modalidades orgánicas para abordar temas problema.
En primer lugar, existen situaciones donde los sustantivo es atender flujos permanentes, para lo cual la modalidad adecuada son dispositivos de planificación y/o de gestión.
Movilidad, residuos, cuencas, servicios de saneamiento y de abastecimiento, lo muestran , habiéndose establecido la ATM (Agencia de Transporte Metropolitano), la CEAMCE (Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado), la ACUMAR (Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo), el COMIREC (Comité de Cuenca del Río Reconquista), el COMILU (Comité de Cuenca del Río Luján), AySA (Agua y Saneamientos Argentinos) y Mercado Central, con suertes muy dispares que obligan una revisión inteligente a la luz de una institucionalidad metropolitana integral de largo plazo.
Son unidades operativas para un fin específico permanente, que gestionan un flujo continuo, constituidas por socios que comprometidamente le dieron vida y cuyos planes de trabajo deberían ajustarse a criterios de gobernabilidad y planificación metropolitana.
En segundo lugar, existen situaciones que implican ejecutar intervenciones concretas, como son por ejemplo las infraestructuras de transporte, en cuyo caso lo recomendable son los acuerdos de gestión que permiten llevar a cabo una obra con un proyecto definitivo, en un tiempo determinado, estableciendo recursos y fuentes y distribuyendo responsabilidades de ejecución y control.
Estos acuerdos son una figura del derecho administrativo que ensamblan cómodamente con las prácticas administrativas de cada jurisdicción y facilitan la coordinación de competencias.
Por último, hay situaciones que si bien son de competencia gubernamental, propia de las jurisdicciones, tienen fuerte impacto regional como son las relacionadas a la producción y los servicios en clave de empleabilidad y competitividad territorial.
Allí se impone la mirada metropolitana, para lo cual se puede recurrir a incentivo específicos por área o sector, posibles de medir y administrar equitativa y transparentemente.
Cabe advertir que todas las situaciones descriptas demandan planeamiento estratégico y participativo que le otorgue a las decisiones que se toman coherencia, consistencia y buenos resultados.
Desde la Fundación se sostiene que por ser imprescindible la legitimación social se debe trabajar con una lectura correcta de la coyuntura, de las demandas y de los temas problema; pero con andamiaje de mediano y largo plazo en forma sistémica.
Esta necesidad de coherencia y consistencia de planeamiento fundamenta la necesidad que la región cuente con una Agencia de Planificación Metropolitana como vienen impulsando hace más de una década.
Como características, imaginan un dispositivo muy ágil, poco burocrático, eminentemente coordinador, hábil interlocutor con gobernantes, articulador de conocimiento e intereses, de alta profesionalidad, conducido por un perfil ministerial, con capacidad de administrar un plan de trabajo metropolitano, profundo conocedor del territorio y eficaz secretaría técnica.
Como funciones, se refieren a una agencia que administre lineamientos estratégicos para la planificación, que promueva coherencia y consistencia metropolitana en los planes operativos de los organismos gestores de flujos, que se nutra de un poderoso banco de proyectos portador de la extensa producción generada por las neuronas metropolitanas, que sepa administrar un padrón de intereses -concentrados y difusos- para que los actores intervengan conforme a los mismos, que sepa ponderar el territorio como plataforma de la planificación.
