*Por Tomás Agrasar Medici.
Argentina tiene más de 538.000 kilómetros de red vial no pavimentada, de los cuales 375.000 corresponden a la red terciaria local (CAMARCO, 2024). Es la infraestructura más extensa del país y, paradójicamente, una de las más postergadas de la agenda pública. A diferencia de las grandes obras de infraestructura, que concentran buena parte de la inversión pública, la red terciaria permanece sistemáticamente relegada. Es, sin embargo, el primer eslabón de una cadena: el camino por el que la producción sale del campo antes de llegar al acopio, a la ruta pavimentada y, finalmente, al puerto.
Ese primer tramo no es un detalle menor. Alcanza para determinar parte de la competitividad de todo el sector. Basta un dato para dimensionarlo: en América Latina, más del 88,7% del volumen de exportaciones de recursos naturales pasa en algún momento de su trayecto por un camino rural (Boletín FAL, CEPAL). En Argentina, esa dependencia impacta sobre uno de los componentes más pesados de la estructura de costos agrícola, como es el flete, que representa entre el 14% y el 24% de los costos totales (FADA, 2026). El estado de los caminos rurales no es la única variable detrás de esa cifra —también inciden la distancia a destino y el tipo de transporte—, pero es una de las que más pesa. Cada kilómetro en mal estado implica mayor consumo de combustible, mayor desgaste de las unidades de transporte, la obligación de usar camiones con menor capacidad de carga y, en muchos casos, la necesidad de almacenar grano en silos a campo, con pérdidas de entre el 1% y el 3% del producto.
El problema tiene, además, una cara social que muchas veces no entra en la discusión sobre infraestructura. De las localidades argentinas de entre 1.000 y 5.000 habitantes, el 36% se ubica sobre caminos no pavimentados (Consejo Federal de Inversiones). Pero el problema no se limita a esos pueblos. Toda la población rural dispersa —productores y familias que viven en el campo, no en una localidad— depende igualmente de esos caminos de tierra para llegar a la escuela, al centro de salud, al comercio o al trabajo. La falta de transitabilidad se traduce en pérdida de días de clase, en jornadas laborales perdidas y, en el largo plazo, en migración hacia los centros urbanos. La política de caminos rurales, en ese sentido, no es solo una política de infraestructura, sino que es también una política de desarrollo territorial y de cohesión social.
Frente a este desafío común, las provincias argentinas construyeron modelos de gestión marcadamente heterogéneos. Dos casos resultan especialmente interesantes por lo similares que son sus condiciones de partida y lo distintos que son sus resultados: Córdoba, donde el mantenimiento de la red terciaria está organizado en torno a 290 consorcios camineros gestionados por los propios productores, y La Pampa, donde esa misma tarea recae en los municipios bajo la supervisión de la Dirección Provincial de Vialidad (DPV).
De un origen común a dos caminos distintos
Córdoba y La Pampa comparten un mismo marco federal, el mismo proceso histórico de descentralización y un perfil agropecuario – productivo similar. Ambas están entre las principales provincias productoras de commodities agrícolas del país, y en las dos la agroindustria representa una porción significativa del producto bruto geográfico. Las dos atravesaron, además, un punto de partida similar en lo que respecta a caminos rurales.
El origen de esa distancia se remonta a mediados del siglo XX. En 1956, el Estado nacional lanzó el Plan de Caminos de Fomento Agrícola, la primera política sistémica de caminos rurales del país. Su herramienta central eran los consorcios camineros, organizaciones de al menos cinco vecinos que aportaban un mínimo del 20% del costo de las obras y recibían a cambio financiamiento y asistencia técnica del Estado nacional, que llegó a cubrir hasta el 70%. A través de ellos se construían y mantenían los caminos de penetración directa hacia los campos, mientras que las obras de mayor escala —los caminos colectores, conectados a la red pavimentada— quedaban en manos del Estado. Inicialmente, el plan funcionó. En 1963 había casi 2.500 consorcios camineros en todo el país. Para 1967, Córdoba ya contaba con 234 consorcios y más de 700 obras ejecutadas, mientras que La Pampa registraba 120 consorcios y unas 250 obras. Pero ese financiamiento, proveído por la Nación, se fue reduciendo hasta desaparecer con la dictadura de 1976, y la responsabilidad pasó a estar en manos de las provincias, sin más recursos enviados desde el gobierno central. A raíz de ese proceso, en la mayor parte del país los sistemas de consorcios se fueron reduciendo drásticamente.
Córdoba fue la excepción a esa tendencia nacional. Mientras en la mayoría de las provincias los consorcios se desarticulaban, allí se sostuvieron con recursos y legislación provincial. En 1973 se consolidó la Asociación de Consorcios Camineros de la Provincia de Córdoba (ACCPC), que hasta hoy funciona como interlocutor del sistema ante el Estado provincial. La Pampa tomó un camino distinto. En lugar de darle continuidad a ese modelo de consorcios, delegó el mantenimiento de la red en los municipios. Dos provincias, condiciones de partida casi idénticas, un mismo desafío estructural y, medio siglo después, resultados completamente distintos. La pregunta es inevitable es ¿por qué?
Cuatro dimensiones para comparar
La respuesta está en lo que podríamos llamar el marco institucional de cada provincia. No se explica por la cantidad de recursos disponibles en un momento dado, ni por la voluntad política de una gestión en particular, sino por cómo cada una organizó, a lo largo de décadas, cuatro cuestiones concretas. Quién tiene la autoridad para decidir, qué caminos se arreglan y cuándo. De dónde sale la plata para hacerlo. Qué peso real tienen los productores en esas decisiones. Y cuánto tiempo lleva funcionando cada sistema. En las cuatro, Córdoba y La Pampa construyeron respuestas distintas
Autoridad: organizaciones especializadas versus fragmentación
En Córdoba, quien manda sobre los 57.000 kilómetros de red terciaria en conservación activa no es Vialidad, sino el Ministerio de Bioagroindustria, que asumió esa titularidad en 2024. Para un funcionario provincial, ese cambio fue «el punto de quiebre institucional más importante de toda la reforma». Bajo ese paraguas trabajan 290 consorcios camineros, agrupados en 20 regionales, cada uno con personería jurídica propia, empleados y maquinaria propia con la que hacen el mantenimiento cotidiano de los caminos que tienen a cargo. Todos los años, además, cada consorcio arma su propio plan de obras, lo presenta ante la regional que le corresponde y, a partir de ahí, empieza a recibir los fondos mes a mes, bajo la mirada de un ingeniero civil que supervisa técnicamente cada regional. Por encima de ese entramado está la Asociación de Consorcios Camineros de la Provincia de Córdoba (ACCPC), que hace de puente entre los consorcios y el Estado provincial. Y está también el Consorcio Caminero Único (CCU), una entidad de participación público-privada que une al Estado con el sector agropecuario —a través de la Mesa de Enlace de Entidades Agropecuarias[1] provincial y tres ministerios— para planificar, financiar y ejecutar las obras más grandes de pavimentación, enripiado y enarenado. Entre 2019 y 2024, tal institución logró construir y mejorar cientos de kilómetros de la red terciaria[2].
En La Pampa, la Ley N° 2.461/08 de «Descentralización» fija un esquema distinto: la Dirección Provincial de Vialidad retiene la titularidad técnica y el control del financiamiento, mientras que la ejecución corresponde a los municipios, que deben esperar la certificación provincial para cobrar. La estructura de supervisión es también más acotada: tres inspectores para toda la provincia, frente a los veinte ingenieros regionales del sistema cordobés. El resultado es una autoridad fragmentada entre un organismo que controla los recursos y municipios que ejecutan sin controlarlos en su totalidad. Como resumió un intendente, «la autonomía real es muy limitada cuando no se cuenta con un flujo de ingresos estable». Otro fue más directo, y aseguró que el esquema pampeano es «totalmente paliativo»; «vas corriendo detrás de los problemas, sin posibilidad de planificar».
Financiamiento: individualizado por ley versus competencia presupuestaria
Una diferencia determinante entre ambos modelos está en el financiamiento. En Córdoba, el 98% de la recaudación del Impuesto Inmobiliario Rural se destina por ley al Fideicomiso para el Desarrollo Agropecuario (FDA). Ese fondo se reparte entre varios puntos vinculados al sector agropecuario, como la seguridad rural, conservación de canales y suelos, y la red vial productiva, que incluye la optimización de caminos y la conservación y mejora de los secundarios y terciarios. De ahí sale el dinero que sostiene a los consorcios camineros. Ningún ejecutivo provincial puede redirigir esos recursos sin afrontar el costo político de modificar la norma. Los consorcios reciben pagos mensuales por su plan de conservación, y varios productores destacaron la regularidad de esas transferencias, en contraste con etapas anteriores calificadas directamente como ‘insufribles’ cuando el sistema dependía de Vialidad.
En La Pampa, la plata para la red terciaria sale de un impuesto provincial, el Inmobiliario Básico. El 8% de lo que recauda va a un programa provincial de mantenimiento vial, al que están adheridos todos los municipios de la provincia. Pero esa plata no se transfiere de manera automática. El mecanismo funciona así: el municipio hace la obra primero, y recién después la Dirección Provincial de Vialidad la inspecciona y la certifica, para posteriormente poder pagarla. Varios intendentes contaron que esa aprobación llega tarde —a veces meses después— o directamente no llega, y muchas veces terminan el año con trabajo hecho que todavía nadie les pagó. Un funcionario de Vialidad reconoce incluso que ‘no se logra cubrir el 100% de la red con el presupuesto actual’.
Los municipios tienen, además, otra fuente de ingresos propia: una tasa que cobran cuando un productor traslada ganado o cereales, conocida como guías. Ese dinero entra a la caja general del municipio y se mezcla con el resto de los gastos. Prácticamente en ningún municipio existe una asignación específica que obligue a destinar lo recaudado por guías o un porcentaje al mantenimiento de los caminos rurales, así que en la práctica termina compitiendo con cualquier otra prioridad de la gestión de turno. El problema de fondo, de todos modos, es que el financiamiento es insuficiente. Ese faltante se siente no solo en los municipios, sino tambien en los caminos vecinales.
Participación: cogestión real versus canal informal
La tercera dimensión es la que más distingue a ambos modelos. En Córdoba, son los propios productores quienes integran las comisiones directivas de los consorcios, arman los planes de obra, supervisan que se cumplan y después rinden cuentas de lo que hicieron. ‘Al ser todos productores, se genera un ambiente de trabajo transparente, se presentan balances y se rinden cuentas’, señaló un presidente de consorcio con más de veinte años de participación. Y esa incidencia no se agota en el mantenimiento del día a día. Cuando la obra es más grande, como un enripiado o una pavimentación, es el propio sector agropecuario, a través de sus entidades, el que se sienta a discutir con el Estado provincial qué se construye y cómo se financia, en el marco del Consorcio Caminero Único.
En La Pampa, en cambio, no existe ningún canal institucionalizado de participación. El único vínculo disponible es la relación personal con el gobierno de turno. ‘No existen canales formales de participación. Todo depende de la buena voluntad del intendente de turno’, describió un productor de la zona sur pampeana. Otro fue más concreto todavía: dijo que, como mucho, un productor puede aspirar a llamar directamente al intendente y plantearle el reclamo, pero sin ningún mecanismo que garantice una respuesta.
Experiencia acumulada: setenta años versus «hoja en blanco»
El tiempo también cuenta, y es la cuarta pieza que explica todo lo anterior. El sistema cordobés acumula casi setenta años de historia ininterrumpida, desde la adhesión al Plan de 1956 hasta la actualidad. Ese recorrido largo generó algo que no está escrito en ninguna ley, pero que funciona igual. Una previsibilidad construida con los años, donde cada reclamo o cada conflicto tiene un canal institucional por donde resolverse, más allá de quién esté a cargo en un momento dado. En La Pampa, en cambio, no hay nada parecido a esa continuidad. Un intendente resumió la situación con una expresión elocuente: cada gestión municipal parte de una ‘hoja en blanco’, sin ningún antecedente institucional que le diga cómo se hicieron las cosas antes ni que garantice que los criterios de mantenimiento sobrevivan al cambio de gobierno siguiente.
El resultado sobre la red
Ninguna de las dos provincias cuenta con un sistema de medición sistemático del estado de su red, por lo que este análisis combina testimonios y datos de cobertura y obra, sin pretender ser un diagnóstico exhaustivo. Con esa salvedad, hay una tendencia que se repite con bastante consistencia entre los testimonios relevados. En el núcleo agrícola cordobés, buena parte de los productores describe caminos en condiciones aceptables o buenas, con tiempos de respuesta ante emergencias de uno a dos días. En el este pampeano, con niveles de demanda comparables, la mayoría de los testimonios describe caminos deteriorados, con demoras de semanas o directamente sin intervención durante años, al punto de que productores de una localidad llegaron a preparar una protesta ante la ausencia de mantenimiento. Se trata, de todos modos, de una tendencia y no de una regla sin excepciones: hay zonas de rezago dentro de Córdoba y gestiones municipales pampeanas que funcionan razonablemente bien. Esas excepciones no alcanzan para desmentir el patrón general, pero sí para recordar que ningún modelo garantiza resultados uniformes en todo su territorio, y que en La Pampa esos resultados dependen, sobre todo, de la voluntad de cada gestión, más que de una condición estructural del sistema.
La diferencia más significativa, sin embargo, no es la del mantenimiento cotidiano sino la de la capacidad de planificación de mediano plazo. Córdoba cuenta con instrumentos para ir más allá del mantenimiento. El CCU permite ejecutar obra nueva de pavimentación y enripiado, financiada en parte por contribución por mejoras de los propios productores beneficiados. La Pampa carece de un mecanismo equivalente. Su programa es, por diseño normativo, estrictamente de mantenimiento, sin previsión de renovación de maquinaria ni de obra nueva.
Por qué el diseño institucional importa
Los cuatro factores que separan a Córdoba de La Pampa no funcionan por separado, sino en cadena. Un financiamiento protegido por ley permite construir una autoridad especializada. Esa autoridad especializada es la que habilita una participación real de los productores. Y esa participación real, sostenida durante décadas, es la que termina generando la previsibilidad y la confianza que hacen que el sistema funcione más allá de quién gobierne en cada momento. Sacale cualquiera de esos eslabones a la cadena, y el resto se debilita.
Hay un caso en la propia provincia de La Pampa que muestra justamente eso. En un municipio del centro-este de la provincia hubo, durante más de una década, un consorcio con participación real de productores, nacido de un reclamo genuino frente al abandono de los caminos rurales. Y funcionó bien durante un tiempo. En determinado momento, según contó uno de sus protagonistas, «se empezó a manejar mal la plata» de manera discrecional, sin balances ni rendición de cuentas. El consorcio terminó desapareciendo. No fue un problema de mala fe ni de falta de vocación colaborativa, fue la ausencia de un marco institucional que protegiera esos fondos y obligará a rendir cuentas, algo que en Córdoba sí existe desde hace setenta años. La buena voluntad, sin instituciones que la sostengan, no alcanza.
Los caminos rurales rara vez ganan un lugar en la agenda pública, a pesar de ser una de las principales problemáticas del interior productivo. Es una infraestructura sumamente extensa, pero constantemente postergada, lo que la vuelve un terreno fácil para la desatención. Frente a esa misma problemática, sin embargo, Córdoba y La Pampa llegaron a resultados muy distintos. Eso es, en definitiva, lo que importa. No se trata de cuánta plata hay en un año dado, ni de qué tan comprometido esté un funcionario en particular, sino de qué reglas, qué organizaciones y qué normativas construyó cada provincia a lo largo de décadas para sostener, más allá de las personas, la provisión de un bien público. Y esa diferencia, invisible en el corto plazo, es la que termina definiendo si un productor puede sacar su producción del campo o si un chico llega a una escuela rural.
Nota metodológica:
Este artículo se basa en la tesis de grado del autor, ‘Modelos de provisión de bienes públicos: la gestión de caminos rurales en la provincia de Córdoba y La Pampa (2005-2025)’, realizada en la Universidad Torcuato Di Tella bajo la dirección de Paula Clerici y aprobada en agosto de 2026. La investigación se apoyó en 46 entrevistas realizadas entre octubre de 2025 y junio de 2026 —productores, consorcistas, intendentes y funcionarios de ambas provincias—, además del análisis de la normativa vigente en cada una y de datos secundarios sobre cobertura, obras y montos de inversión. Todos los testimonios se presentan de manera anónima.
Bibliografía:
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[1] Integrada por la Sociedad Rural Argentina, Confederaciones Rurales Argentinas, CONINAGRO y la Federación Agraria.
[2] En total se han mejorado o se encuentran en curso obras de mejoras en prácticamente 700 km de la red. Un total de 370 km se asfaltaron o están siendo asfaltados, mientras que aproximadamente 320 km se han enripiado.