METRÓPOLIS DE BUENOS AIRES: PROSPECTIVA Y PLANIFICACIÓN

* Por el Dr. Guillermo N. Montezanti

ANTECEDENTE
Bernardino Rivadavia, el mismo día en que asumió como Presidente de la Nación, 8 de febrero de 1826, elevó al Congreso un proyecto de ley de federalización de Buenos Aires, que fue aprobado el 7 de marzo siguiente, por 24 votos a favor y 15 en contra. El proyecto suponía el establecimiento de un territorio federal autónomo y autosuficiente, con sus ciudades, campos y unidades productivas. El artículo 2º de la ley delimitaba el territorio federalizado en la desembocadura del Río de las Conchas (actual Reconquista) con el Río de la Plata, y de allí hasta Puente de Márquez (actual Paso del Rey), y desde éste, tirando una línea paralela al Río de la Plata, hasta encontrarse con el Río Santiago, quedando de tal forma comprendidos dentro de ese espacio tanto el Pueblo de las Conchas (actual Tigre) como el de Ensenada. Esa proyección tan temprana coincide más o menos con el tamaño que ha adquirido el AMBA en nuestra época.

PERIURBANIZACIÓN
El exceso más digno de mención es el que corresponde a las expansiones hacia el Oeste y Noroeste, en los partidos de Pilar, Malvinas Argentinas, San Miguel, José C. Paz, Escobar y Moreno, que se condice con el tan intenso como reciente fenómeno de periurbanización manifestado en la ocupación acelerada del territorio periférico a la ciudad, avanzando sobre las áreas rurales, atrayendo servicios e infraestructura de caracteres urbanos, en detrimento de las actividades de producción primaria asociadas con el suministro a la ciudad.
Ese proceso de expansión de la metrópoli, esparciéndose por todos los recovecos disponibles y suprimiendo los intersticios rurales con su funcionalidad de hinterland respecto de la ciudad, se aprecia con preocupación desde todos los ámbitos, puesto que contribuye a la desertificación (del asfalto sobre la tierra fértil), a la supresión de ecosistemas frágiles como los humedales, y a crecientes problemas de logística para el abastecimiento de los habitantes.
Las áreas de huertas y granjas, en tanto constitutivas de funciones imprescindibles para la ciudad, ya habían sido previstas en el Plan Director de Le Corbusier de 1938, y significaban más del 50% del territorio considerado, y se encontraban en la propia Ciudad de Buenos Aires.
Esa expansión de los usos residenciales determina distancias crecientemente mayores de movilidad de los habitantes: 10 a 20 km diarios hace 40 años, 20 a 40 km diarios hace 20 años, 40 a 100 km diarios en la actualidad. Esos itinerarios más largos apenas son absorbidos por los ferrocarriles metropolitanos en una ínfima porción, desde que las inversiones efectuadas en la red, además de fluctuantes, han apuntado exclusivamente al mantenimiento y la renovación, pero no al crecimiento, ni al salto infraestructural. De tal forma, sometidos a un cuello de botella, los ferrocarriles se encuentran saturados y saturan: tanto las condiciones de viaje en su interior son inhumanas, cuanto el impacto en el medio urbano, minimizando los tiempos de apertura de barreras, acentúa el efecto de auténticas fronteras urbanas, que generan calles muertas, espacios abandonados, ocupaciones ilegales, inseguridad y ajenidad del hombre con su medio.
Respecto de la periurbanización/rururbanización, hemos propuesto desde nuestro lugar en la Agencia de Transporte Metropolitano (ATM), como uno de los principios rectores estratégicos, la consolidación de las áreas urbanizadas y su densificación, a la par que la preservación de la tierra como reserva y función de la ciudad, en los siguientes términos: Debe perseguirse la consolidación y limitación territoriales de las áreas urbanizadas dentro del AMBA, para proceder luego a la densificación de las zonas así cristalizadas, con un más racional uso del suelo y del esquema de servicios. Uno de los problemas más graves que plantea el fenómeno de la urbanización masiva en la actualidad está relacionado con la creciente desertificación de las fértiles zonas vinculadas a los Hinterländer de las metrópolis, que tradicionalmente les proveen de lácteos, hortalizas, pulmones ambientales, capacidad de absorción de residuos y su reciclado, áreas de escurrimiento, etc. Curiosamente, el fenómeno de urbanización conduce por lo general a desertificar (a través del asfaltado y la construcción) las zonas fértiles, antes que aprovechar para viviendas y caminos las zonas áridas o inutilizables en términos agrícolas o ambientales. Nosotros apostamos a una visión integral del área, que considere al transporte como un componente de la movilidad, y a la movilidad como un patrón que abarca la consideración al uso del suelo, a los vectores, redes, centralidades y tendencias, puntos atractores y generadores y también, cuestiones de planificación urbana, estrategias de desarrollo, aspectos culturales, idiosincrásicos, etc.
Y en consecuencia, hemos planteado como políticas permanentes en el tiempo y orientadoras de los programas específicos, las que fortalecen la consolidación y densificación, restringiendo en cambio aquellas áreas de limitada oferta de infraestructuras y servicios, como así también, toda nueva expansión territorial hacia la periferia metropolitana, mediante la planificación coordinada de los distintos organismos públicos, a fin de asegurar el reparto equitativo de los costos y de los beneficios producto del trabajo colectivo durante el proceso de desarrollo urbano. Es decir, las políticas públicas de planificación deben fomentar y promover estrategias de transporte que deriven en la producción de “localizaciones eficientes”, en términos de accesibilidad a zonas de empleos, espacios verdes y comercios como nuevas centralidades de referencia inmediata respecto de los espacios de residencia.
Hemos tratado de verter en la ATM nuestra experiencia y concepción estratégica que desde hace 2 años venimos desarrollando en la Agencia Provincial de Transporte, y en donde, dentro del Plan de Acción 2012-2015, tenemos un capítulo de especial relevancia vinculado con el AMBA.

DILUCIÓN
El segundo peligro que afecta al AMBA está vinculado con las ambigüedades presentes en materia de definiciones, y cierta laxitud en la aplicación de conceptos que luego redundan en la planificación sistemática.
Para determinar si cierto núcleo urbano está en condición metropolitana respecto de otro central se pueden aplicar diversos criterios.
Los mexicanos consideran que el núcleo urbano a considerar debe tener al menos 100.000 habitantes, y que debe estar en situación contigua a la centralidad, es decir, debe haber continuidad entre la ciudad principal y el núcleo que acaba de ser conurbado.
En la provincia de Salta la definición es legal (art. 1º de la Ley 7.322) pero su expansión guarda un carácter político-funcional: la determina el Poder Ejecutivo Provincial a instancia de la AMT. En el caso salteño, la condición metropolitana ha determinado la jurisdicción provincial sobre el transporte regional.
En Santa Fe las áreas metropolitanas son definidas legalmente. Pero el Art. 4º de la Ley Orgánica 2.449 establece que “Podrán anexarse a cada Región Metropolitana los Municipios y Comunas cuyos ejidos urbanos se encuentren a una distancia no mayor de 6 km de la misma”. Esa previsión contiene un parámetro geográfico objetivo, aunque sus implicancias son opinables en términos de especificidad metropolitana. Actualmente el Área Metropolitana de Rosario ya está en condiciones de absorber a la localidad de Fighiera, y luego de ésta a Pavón, y por proximidad entonces también a Empalme Villa Constitución y a Villa Constitución, que ya forman asimismo parte del Área Metropolitana de San Nicolás de los Arroyos. Ésta última se encuentra muy próxima a Ramallo (con la que conforma, hasta Rosario al norte, la Unidad Administrativa Nº 1, según la Resolución STN 168/95). Pero a su vez Ramallo está próxima a San Pedro, que está muy cercana a Baradero, y ésta a Zárate-Campana, que junto con Exaltación de la Cruz, componen los partidos más norteños de la actual AMBA.
Es una verdad evidente que el río Paraná es eje de desarrollo metropolitano al norte de Buenos Aires hasta Rosario y su propia área metropolitana inclusive, lo que puede llevar a que en un tiempo no muy largo la ATM deba convocar a su seno también a la provincia de Santa Fe, y que la dinámica funcional esté policentrada en Rosario, Buenos Aires y La Plata, con una referencia vertebradora litoral.
El otro dato interesante de señalar en el tratamiento que Santa Fe da al fenómeno metropolitano es el concerniente a la cuestión jurisdiccional. Si, como hemos visto, la solución salteña ha sido la de transferir todas las atribuciones a la instancia jurisdiccional superior, es decir, la provincia, la solución santafecina en cambio dispone la necesidad de que los municipios a incorporarse celebren convenios con los preexistentes, los cuales deben ser homologados por la autoridad provincial de transporte, pero que suponen una horizontalidad en el manejo de la problemática local.

En el caso del AMBA, la Ley 25.031 enuncia una serie de partidos, de los cuales muchos guardan características eminentemente rurales y considerables distancias respecto de la ciudad de Buenos Aires propiamente dicha, tales como Brandsen, Mercedes o Cañuelas. Asimismo, la citada ley establece un doble parámetro para la incorporación futura de otros municipios: el desarrollo urbano y las relaciones funcionales del área.
Del primer aspecto nos hemos ocupado al hablar del fenómeno de periurbanización. Del segundo, debemos enfatizar la necesidad de discernir metodológicamente las condiciones metropolitana y extra-metropolitana, generando diferencias en el tratamiento hacia dentro del AMBA, respecto de sus vinculaciones con las localidades que están fuera. Solamente estableciendo las fronteras propias de toda concepción sistémica podremos evitar un mayor deterioro basado en la dilución de los límites urbanos y el avasallamiento del entorno rural.

TENDENCIA RADIAL
Los ejes conductores de la planificación provincial, que intentamos volcar en el esquema tripartito y sus manifestaciones (como ser el proyecto de Plan Quinquenal 2014-2019 en elaboración actualmente) tienen en cuenta estos imperativos, así como los concernientes a la construcción histórica de la morfología del AMBA, la que condiciona y obliga a la elaboración de postulados innovadores, que corrijan situaciones y reviertan tendencias.
La tendencia más relevante es la que señala el diagrama radial concéntrico de los servicios, reflejo de la relación internacional centro-periferia, que luego se reproduce a niveles territoriales inferiores y a escalas de actividad menores. Esa estructura radial luego señala la tendencia de urbanización en la concentración de actividad, y también en las radicaciones de nuevas viviendas, por lo general siguiendo el emplazamiento de las vías de transporte más rápidas y directas. Sin embargo, diversos fenómenos tecnológicos han posibilitado que la cuestión de la proximidad al centro se relativizara, y de la Encuesta de Movilidad Domiciliaria (ENMODO) 2010 ya se desprende que el 61,3% de los viajes se realizan en la parte bonaerense del AMBA, sin ingresar a Capital, mientras que sólo el 14% son interjurisdiccionales, es decir, se desarrollan entre el GBA y Capital.

PLANIFICACIÓN
De tal forma, la planificación del transporte deberá orientarse a partir de las siguientes premisas:

• Priorizar el desarrollo de los corredores transversales a los radios, y los vectores circunvalares (BRT por Ruta Provincial 4-Camino de Cintura; desarrollo, electrificación y ampliación operativa del Ramal Haedo-Témperley-Bosques-Villa Elisa del FCG Roca).
• Diversificar las alternativas de movilidad radial (multiplicarlas, favoreciendo vinculaciones y desdoblamientos), en varios modos de menor capacidad, en lugar de concentrar la demanda en pocos modos de gran capacidad.
• Orientar las inversiones hacia alternativas de baja densidad. Ello así, porque la gran capacidad orienta las inversiones hacia su aun mayor crecimiento, acentuando el direccionamiento de la demanda, y generando por lo tanto un círculo vicioso de saturación progresiva y sucesiva a cada ampliación: si se amplía el ancho de una autopista, se induce al empleo aun mayor de esa arteria; si se extiende una línea de subterráneos, se cancelan de hecho estaciones intermedias porque la capacidad de las formaciones se completa desde antes, etc.
• Considerar en la mayor medida posible los transportes en función de su fin (lo que transportan) y no de su medio (la modalidad de transporte). Históricamente se ha dividido el tratamiento del transporte en ferroviario, automotor, fluvial y marítimo y aéreo. Pues bien, la división madre debe ser pasajeros y cargas, visión conceptual que fomenta el multimodalismo, y que permite el desarrollo de infraestructuras específicas y el empleo racional de éstas con sus propias lógicas.

PROYECTOS CONCRETOS
Esas premisas las aplicamos en el desarrollo de algunos proyectos concretos.
La prioridad de los modos guiados
Los ferrocarriles no pudieron contener el incremento de la movilidad -sobre todo, la de grandes distancias- porque los planes que los tienen en cuenta no plantean las posibilidades de expansión. Cada una de las sucesivas crisis por las que ha atravesado nuestro país ha determinado cercenamientos de ramales y la pérdida de conexiones.
En tal sentido, podemos mencionar como proyecto emblemático la rehabilitación del Ramal P1 del ex Ferrocarril Provincial, cerrado en 1977 y clausurado definitivamente en 1992, entre La Plata y Avellaneda, pasando por Gobernador Monteverde (Fcio. Varela), San Fco. Solano, Pasco (Lomas) y Monte Chingolo (Lanús), y con conexión con el FCGR para su ingreso a Constitución, y con el Tranvía del Este para su ingreso a Retiro a través de Dock Sud, La Boca y Pto. Madero. Ya se ha definido la opción tranviaria eléctrica, y el desarrollo de las antiguas zonas de estación bajo la morfología de micro-estaciones barriales y “Puntos Seguros”.
Asociada a la rehabilitación del Ramal P1, también la reparación y puesta a punto del trayecto Bosques-Villa Elisa (particularmente, el tramo Gutiérrez-Villa Elisa está sin operación para pasajeros desde la crisis de 2001). Ello incluye la electrificación de ese sector, y aquél que vincula Bosques con Témperley, para luego aprovechar la que está proyectada para el FC Roca ramal Quilmes hasta La Plata. En ese tramo La Plata-Témperley por Bosques se operaría un servicio nuevo con coches eléctricos, que empalmaría con el P1 y permitiría que la población del GBA Sur y Sudoeste acceda en forma directa a la ciudad capital de su provincia.
En una instancia ulterior, resulta relevante la potenciación del ramal Haedo-Témperley, que es el único atisbo circunvalar en la red ferroviaria metropolitana, y que se encuentra en un estado preocupante. Sobre él también debería electrificarse y emplazarse la segunda vía, intensificando de tal forma los movimientos circunvalares, y vinculando en forma cómoda y directa la zona Oeste con la zona Sur del AMBA.
A todo ello se suma la reconversión del Tren de la Costa en un vector útil de transporte, con estacionamientos disuasorios en la zona de Estación Delta, y la penetración del ramal en la línea Mitre mediante bitrocha hasta Coghlan bajo la modalidad tram-tren o tranvitrén.

El desarrollo de la infraestructura fija.
La concepción que preside la idea es que la actividad de transporte para el usuario no comienza cuando aborda la unidad o el vehículo en el que ha de viajar, sino desde que sale de su casa o de su trabajo para ir o para volver. De tal forma, a la comodidad y modernidad que tradicionalmente se pone como objetivo del parque móvil (la infraestructura rodante) deben sumarse idénticas características en los lugares de espera, minimizando la percepción del tiempo perdido, y evitando las sensaciones de desprotección, inseguridad y vacío que provoca la espera en sitios inhóspitos. Así entonces, el énfasis en las nuevas centralidades no está puesto en los mega-proyectos de concentración, sino antes bien en micro-centralidades que respondan a la capilaridad urbana, y que se vinculen jerárquicamente con otros centros de mayor importancia y éstos a su vez con las terminales y centros de trasbordo de primer orden.
Así entonces, las microestaciones barriales serán las puntas de un sistema en red luego compuesto por las estaciones locales, por los centros de transferencia y por las terminales, propendiendo a un acercamiento del Estado en sus funciones básicas (seguridad, servicios, trámites) y en el fomento al desarrollo de actividades comerciales conexas y la emergencia de pequeños centros urbanos de vida comunitaria.
Asimismo, la idea de la infraestructura fija como etapa del transporte está asociada a los estacionamientos disuasorios como un componente fundamental de la red, y de tal forma, la integración del automóvil al sistema en aquellas funciones en que es verdaderamente útil y positivo: trasladando al usuario desde su origen hasta el nodo más próximo.
Finalmente, la infraestructura fija como soporte de la actividad del transporte también se proyecta a la necesidad de multiplicar los centros logísticos y las playas que operan como pre-gates o puertos secos, utilizando como eje vertebrador la Ruta Provincial 6 (que está en proceso de reconstrucción), a efectos de disminuir los movimientos de camiones dentro del AMBA, permitiendo tan sólo aquéllos que están directamente vinculados con el comercio y el abastecimiento metropolitanos.

* El Dr. Guillermo N. Montezanti es director provincial de Planificación del Transporte y Tránsito de la provincia de Buenos Aires.