NOTA DE OPINIÓN: Por el Ing. Civil Guillermo Castagnino – Consultor.
Una herramienta interesante para gestionar obras públicas.
Desde el año 2008 se viene aplicando en Perú y desde 2017 en Colombia un sistema de gestión de obras públicas a cambio del pago de impuestos denominado “Obras por Impuestos (OxI)”, que considero muy interesante para adecuarlo y utilizarlo en nuestro país. Hasta el momento en aquellos países se han ejecutado obras por alrededor de 1,500 millones de dólares.
¿En qué consiste? De acuerdo a la información comentada por el Ing. Civil Oswaldo Plasencia, director de la firma JLR Consultores S.A. de Lima y la información que puede extraerse del sitio web https://www.investinperu.pe/es/oxi, OxI es una modalidad de inversión pública con participación de la empresa privada que fomenta la ejecución rápida y eficiente de proyectos adelantando el desarrollo y mejorando la calidad de vida de las personas a cambio de impuestos que la empresa deberá pagar en los períodos subsiguientes.
El sistema agiliza la ejecución de Proyectos de Inversión, sosteniendo o aumentando el dinamismo de la economía y simplifica procedimientos, incrementando la eficiencia de las Entidades Públicas ya que elimina el costo y el tiempo administrativo que conlleva el proceso por el cual el impuesto se transforma en obras en el sistema tradicional.
En Perú y en Colombia la estabilidad del valor de la moneda local permite descontar el monto nominal de la obra del pago de impuestos en forma directa, con el mismo valor. En nuestro país, en cambio, debido a la alta inflación, será necesario implementar un mecanismo para equiparar los montos invertidos en un período determinado con los de los montos de impuestos a descontar posteriormente.
El sistema de OxI puede ser implementado tanto a nivel nacional como provincial o municipal e, incluso, en entidades autárquicas, universidades públicas, etc. Para ello será necesaria la aprobación previa de la legislación y marco normativo pertinente. El objetivo puede abarcar obras en materia de salud, educación, turismo, agricultura y riego, orden público y seguridad, cultura, saneamiento, electrificación rural, industria, turismo, pesca, deporte, ambiente, remediación de pasivos ambientales, habilitación urbana, protección social, desarrollo social, transportes, comunicaciones, justicia, acceso a servicios de atención al ciudadano, mercado de abastos, incluyendo su mantenimiento.
Una vez establecido el marco legal normativo, el Estado, en sus distintos niveles, puede definir los proyectos de inversión aptos para su inclusión, sus características técnicas y los montos de inversión correspondientes, los que no podrán modificarse luego.
El sistema admite también la presentación de iniciativas privadas: una empresa puede proponer una obra que no coincida con los proyectos propuestos y será potestad del Estado agregarla y otorgarla o no, utilizando los mismos criterios generales para la definición de proyectos viables.
De acuerdo con la metodología que se emplea en Perú, no es necesario un concurso público para la adjudicación de la obra, ya que tanto el precio como la calidad técnica están definidos de antemano. Esto redunda en un ahorro importante de tiempo. Las bases deben establecer los requisitos legales, técnicos y económicos obligatorios para las empresas aspirantes a contratar obras por este sistema. También pueden participar empresas no necesariamente constructoras, que financien el proyecto, en cuyo caso es necesario presentar como subcontratista a una o varias empresas constructoras que cumplan los requisitos exigidos.
Es muy importante el rol a cumplir por el Estado, ya sea por medio de la estructura administrativa ordinaria o mediante un organismo creado ad hoc. Entre las funciones a cumplir para el mecanismo de OxI por el Estado se encuentran los siguientes:
• Crear una cartera de proyectos viables y un registro de empresas calificadas para participar del programa.
• Promover el conocimiento y entendimiento del mecanismo para que más gobiernos provinciales, municipios, organismos descentralizados, universidades públicas y empresas lo apliquen.
• Articular y facilitar el encuentro entre la empresa privada que desea financiar una obra y los mencionados gobiernos e instituciones.
• Proveer asistencia técnica a través de la asesoría y acompañamiento en todo el proceso de selección, desde la identificación del proyecto, la búsqueda de la empresa, la revisión de los aspectos normativos y administrativos hasta la adjudicación e inicio de ejecución de las obras.
• Realizar el control del cumplimiento contractual y de la calidad técnica de la obra durante la ejecución de la misma, así como la verificación del monto total invertido. Este control puede ser ejercido en forma directa por el contratante o bien a través de una entidad privada supervisora contratada al efecto.
Acciones necesarias para su implementación
En el nivel nacional serán necesarias las siguientes acciones:
- Promulgación de una ley específica que habilite el sistema.
- Reglamentación que defina el marco normativo y el mecanismo administrativo de implementación.
- Creación de una dependencia técnica idónea para la definición de una cartera de proyectos.
- Elaboración y posterior actualización permanente de la cartera de proyectos.
- Creación de un registro de empresas aptas interesadas en participar.
- Elaboración de las bases para la contratación.
- Adjudicación de contratos.
- Implementación de un órgano o banco de consultoras a contratar para supervisar las obras.
Paralelamente se deberían implementar las siguientes acciones: - Difusión del sistema en las organizaciones profesionales y empresariales específicas.
- Promoción del sistema para que gobiernos provinciales, municipales, organismos descentralizados y universidades nacionales lo apliquen.
- Promoción del intercambio de información y habilidades entre las distintas jurisdicciones y empresas privadas.
El sistema OxI ha demostrado su eficiencia, tanto en el Perú como en Colombia. No se trata de una alternativa que reemplace al sistema tradicional de gestión de la obra pública, sino de una herramienta interesante para impulsar determinados proyectos con gran eficiencia, economía administrativa y transparencia.
El caso de Colombia
¿Qué son las obras por impuestos? ¿Qué son las OxI?
Las obras por impuestos son un mecanismo de pago del impuesto de renta a través de ejecución de obras de inversión pública por parte de los contribuyentes que cumplan las condiciones. Este mecanismo establece la ejecución directa de las obras por parte de los contribuyentes, con la supervisión del sector público. La supervisión comienza desde la formulación de los proyectos hasta la ejecución y recibo final, así como es la constante presencia del Departamento Nacional de Planeación durante todo el proceso.
Este mecanismo de pago permite la ejecución de proyectos con recursos de impuestos, pero evitan la habitual circulación del dinero por las entidades estatales, al ser administrado y ejecutado bajo la responsabilidad de una empresa privada para así cumplir con sus obligaciones tributarias.
Este mecanismo permite la inversión directa del dinero para pago de impuestos en proyectos de infraestructura, vías terciarias, construcción de colegios, acceso a agua, entre otras, en general, para la construcción de paz directamente por las empresas con el dinero para el pago de impuestos.
¿Quién puede acceder a el mecanismo de obras por impuestos?
Las empresas del sector privado obligadas a pagar el impuesto sobre la renta, cuyos ingresos brutos hayan sido (o sean) iguales o superiores a 33.610 UVT.
¿Cómo funcionan las obras por impuestos?
Lo primero que se debe hacer es idear un proyecto o bien tomar uno del banco de proyectos y verificar que cumpla con las condiciones en cuanto al tipo de proyecto, su zona de influencia y, asimismo, que el contribuyente cumpla con los requisitos establecidos por la ley.
El proyecto deberá ser formulado de acuerdo con los requisitos estipulados por la ley para cada sector de inversión (Estudios, diseños, PAGA -Plan de Adaptación de la Guía Ambiental-, estudios prediales, MGA, etc.), o bien, tomar uno previamente formulado que se encuentre libre en el banco de proyectos.
Posteriormente, el proyecto es aprobado y viabilizado para poder iniciar con la celebración de contratos pertinentes: contratos con contratistas o un solo contratista, contrato de interventoría y gerencia del proyecto. La gerencia del proyecto podrá estar a cargo del mismo contribuyente.
Luego, inicia la ejecución del proyecto, su seguimiento y control para su posterior entrega a la entidad nacional competente (ENC), para cada proyecto se define entidad encargada de la revisión, aprobación, control y recepción de los proyectos de acuerdo con la naturaleza de los mismos.
Es conveniente conocer los detalles en cuanto al manual operativo de la Agencia para la Renovación del Territorio ART que describe, entre otras cosas:
- Priorización de iniciativas susceptibles de conformar el Banco de Proyectos de Obras por Impuestos.
- Distribución para la asignación del cupo CONFIS.
- Criterios para verificación de proyectos ubicados fuera de las ZOMAC.
- Minuta modelo de convenio, instructivo operativo de Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas (SUIFP) y los formatos y cartas para la presentación de iniciativas y proyectos ante el mecanismo Obras por Impuestos.
Proyectos que pueden incluirse
El Gobierno Nacional estableció que los proyectos a financiar con este mecanismo se orientan a aquellos con impacto social y pueden estar comprendidos dentro de las siguientes categorías:
• Reparación y/o construcción de infraestructura vial.
• Suministro de agua potable.
• Energía.
• Educación Pública.
• Salud Pública.
• Agua potable o alcantarillado.
• Energía.
• Bienes públicos rurales e infraestructura productiva.
• Adaptación al cambio climático y gestión del riesgo, y pago por servicios ambientales.
• Tecnologías de la información y las comunicaciones.
• Infraestructura de transporte.
• Infraestructura cultural.
• Infraestructura deportiva.
(Extraído del sitio: https://www.obrasximpuestos.com › obras-por-impuestos)
El caso de Perú
Desde hace algunas décadas, en diversos foros de discusión internacional relacionados al desarrollo social y económico de las naciones, se menciona constantemente el término brecha de infraestructuras que, en pocas palabras, podríamos definirla como la diferencia que existe entre la infraestructura existente y la que se requeriría para cubrir las demandas de sus poblaciones, tanto las que cubrirían sus necesidades básicas como aquellas que servirían para mantener un crecimiento económico sostenible. Dentro de este concepto, existen un conjunto de factores que no son materia específica de este artículo pero que tienen que ver con aspectos importantes como accesibilidad, calidad del servicio, competitividad, etc. los que analizándolos conjuntamente brindan una mejor idea del significado de Brecha de Infraestructura.
En América Latina, se estima que la brecha de infraestructura para el año 2030 será de US$ 2,2 billones aproximadamente, lo cual requiere que las inversiones en este rubro sean realizadas no solo por los Gobiernos de turno, sino que haya también una participación intensiva del sector privado de manera que, además de ayudar a los Gobiernos, permitan mejorar la calidad del gasto público y acelerar la ejecución de los diversos proyectos de infraestructura.
En el Perú, desde el año 2002 entró en el escenario de la gestión de las infraestructuras públicas, el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones – INVIERTE.PE (SNIP en su origen), el mismo que somete a los proyectos de inversión a las etapas de pre inversión, inversión y post inversión. Si bien uno de los objetivos de la implementación de este sistema fue mejorar la calidad de la inversión pública, esto no necesariamente ha sido así. Lo que sí ha sucedido es que las velocidades de las inversiones se vieron afectadas, no sólo por la exigencia del INVIERTE.PE (ex SNIP) sino también por los procedimientos de contratación que utiliza el Estado Peruano para el desarrollo de los proyectos de inversión, especialmente para aquellos que utilizan el marco normativo nacional.
Además de estos aspectos normativos, la inversión pública se ha visto afectada por la falta de institucionalidad que prima en el país, la misma que se ha acentuado en esta última década y se refleja nítidamente en los constantes cambios de autoridades que sufren las instituciones, situación que no permite mantener un modelo de gestión que garantice la ejecución oportuna de las inversiones.
Ante esta circunstancia, es oportuno dar a conocer (y promover) un mecanismo creado en el 2008 por el Gobierno de aquel entonces denominado OBRAS POR IMPUESTOS, el mismo que a la fecha ha permitido invertir más de US$ 1 500 Millones en diversas obras de infraestructura a nivel nacional, beneficiando a más de 21 millones de personas.
El mecanismo de Obras por Impuestos (OxI), en resumen, permite que las empresas privadas financien la ejecución de obras públicas de su interés (que figuren en un listado de obras priorizadas por los Gobiernos Nacionales, Subnacionales, Universidades y/o entidades autorizadas) con cargo a los impuestos que generen sus actividades futuras.
De la experiencia obtenida, se puede señalar que, para la ejecución de las obras, constituye un mecanismo más eficiente que los convencionales utilizados en el mercado peruano, ya que disminuyen sustancialmente los tiempos que demandan los procesos de selección, los riesgos de sobrecostos (porque la empresa interesada revisa exhaustivamente la información técnica, legal y financiera del proyecto), los riesgos de corrupción e involucra a las entidades de control en la fiscalización previa de la información técnica lo cual permite que las obras culminen en costos y plazos razonables.
Sin embargo, a pesar de las ventajas que presenta el mecanismo aún no se utiliza masivamente debido, entre otros factores, a que no existen, por ejemplo, incentivos tributarios que alienten la participación de la empresa privada o que la normatividad permita predictibilidad respecto al desarrollo del proyecto. En la medida en que factores como los señalados se incorporen, es posible que los alcances de OxI se multipliquen exponencialmente ya que sus bondades permitirían incrementar de manera sustancial la calidad de la atención que el Estado debe brindar a sus connacionales con el respectivo impacto positivo en la sociedad, respecto a la gestión del mismo.
Para finalizar, es importante mencionar que en la actualidad OxI no sólo financia la ejecución de las obras, sino también la etapa de operación y mantenimiento de la infraestructura de tal forma que la empresa privada también puede participar y garantizar que el servicio de la infraestructura preste el servicio para la que fue diseñada con los niveles de servicio esperados por los usuarios. Esto último fortalece más al mecanismo ya que, a diferencia de los mecanismos convencionales que se despreocupan de la fase operativa de los proyectos, permite la sostenibilidad de las bondades de la infraestructura.
